Spolu s novelou Občianskeho zákonníka od 1. januára 2011, ktorá so sebou priniesla zákaz prolongácie povinne zverejňovaných zmlúv vyvstáva aj otázka, čo v prípade zmluvy uzatvorenej pred účinnosťou novely zákona, ktorá tento zákaz priniesla. Článok dáva odpovede na otázky ako: Kedy môže byť zásada zmluvnej voľnosti obmedzená? Čo priniesol zákaz prolongácie povinne zverejňovaných zmlúv pre obce? Je v týchto prípadoch prípustné aplikovanie nepravej retroaktivity právnych noriem?
Problematiku týkajúcu sa povinného zverejňovania zmlúv a zákazu ich prolongácie upravuje najmä:
- zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (zákon o slobode informácii) v z. n. p.(ďalej len „zákon o slobode informácií“)
- zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník (ďalej len „Občiansky zákonník“)
- zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“)
- zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o majetku obcí“)
Zásada zmluvnej voľnosti a jej obmedzenia
Zmluvné dojednanie, podľa ktorého na základe vôle zmluvných strán sa za určitých podmienok predlžuje platnosť zmluvy o určitú dobu je v zásade prejavom zmluvnej voľnosti zmluvných strán, avšak zmluvná voľnosť zmluvných strán je v určitých prípadoch obmedzená. Predovšetkým ide o právne vzťahy s verejnoprávnym prvkom, či už sa tento verejnoprávny prvok týka predmetu alebo subjektu právneho vzťahu, kde je v celospoločenskom záujme týmto obmedzením, resp. sprísnením podmienok pri vzniku, zmene alebo zániku takého právneho vzťahu chrániť spravidla verejné prostriedky alebo verejný majetok pred ich zneužitím alebo nehospodárnym nakladaním.
Zámer privilegovaného postavenia a ochrany verejného majetku sleduje zákonodarca aj ustanovením § 490 ods. 2 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov (ďalej len „Občiansky zákonník“), podľa ktorého „Ak zákon neustanovuje inak, neplatné je ustanovenie zmluvy podľa § 47a, podľa ktorého zmluva uzavretá na dobu určitú trvá aj po uplynutí tejto doby.“
Uvedené ustanovenie zaviedlo sprísnený zmluvný režim, ktorý súvisí s osobitnou povahou povinne zverejňovaných zmlúv, ktoré sa týkajú nakladania s verejnými prostriedkami, resp. s verejným majetkom. Režim povinne zverejňovaných zmlúv bol zavedený zákonom č. 546/2010 Z. z. s účinnosťou od 1. januára 2011, pričom jeho uzákonenie súvisí s novelizáciou zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobodne informácií) v znení neskorších predpisov. a so vznikom inštitútu povinne zverejňovaných zmlúv (§ 47a Občianskeho zákonníka).
Povinne zverejňovanou zmluvou je v zmysle § 5a ods. 1 zákona o slobode informácií povinne zverejňovanou zmluvou je „písomná zmluva, ktorú uzaviera povinná osoba a ktorá obsahuje informáciu, ktorá sa získala za finančné prostriedky, s ktorými hospodária právnické osoby verejnej správy vrátane neštátnych účelových fondov, alebo sa týka používania týchto finančných prostriedkov, nakladania s majetkom štátu, majetkom obce, majetkom vyššieho územného celku alebo majetkom právnických osôb zriadených zákonom alebo na základe zákona alebo nakladania s finančnými prostriedkami Európskej únie.“
Podľa § 2 ods. 1 zákona o slobode informácií: Osobami povinnými podľa tohto zákona sprístupňovať informácií (ďalej len „povinné osoby“) sú štátne orgány, obce, vyššie územné celku ako aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických
Obec je podľa zákona o majetku obcí a Občianskeho zákonníka právnickou osobou, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a s vlastnými príjmami. Obec ako verejnoprávna korporácia je povinná v súlade s § 8 zákona č. 369/1990 Z. z. o obecnom zriadení využívať majetok obce na plnenie úloh verejnoprávnej povahy, zabezpečiť jeho čo najefektívnejšie zhodnocovanie a zveľaďovanie, chrániť majetok obce pred jeho zneužitím a pred nehospodárnym nakladaním a v čo najväčšej možnej miere zabrániť zmenšovaniu majetkovej základne, resp. finančných prostriedkov obce.
Podľa Nálezu Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 389/08 z 1. apríla 2009: „Majetok obce ako majetok verejnoprávnej korporácie, slúžiaci predovšetkým na plnenie jej úloh daných kompetenciami pri výkone samosprávy, ktoré sa realizujú v prospech jednotlivých subjektov práva, majúcich k územiu obce právne relevantný vzťah, nemožno z hľadiska právneho režimu nakladania s ním porovnávať s majetkom iných subjektov súkromného práva.“
Autonómia mesta pri jeho rozhodovaní o prevode, prípadne inej forme nakladania s majetkom, v danom prípade prenechaní majetku do užívania inému subjektu súkromného práva je limitovaná hranicami materiálnych, kompetenčných a procesných noriem, ktorými sa determinuje jeho verejnoprávny charakter.
Zákaz prolongácie povinne zverejňovaných zmlúv
Uvedený zámer privilegovaného postavenia a ochrany verejného majetku sleduje zákonodarca aj ustanovením § 490 ods. 2 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov (ďalej len „Občiansky zákonník“), ktoré bolo do nášho právneho poriadku zavedené s účinnosťou od 1. januára 2011, a podľa ktorého: „Ak zákon neustanovuje inak, neplatné je ustanovenie zmluvy podľa § 47a, podľa ktorého zmluva uzavretá na dobu určitú trvá aj po uplynutí tejto doby.“
O prolongačnú klauzulu ide v prípade, ak sa jedná o zmluvu uzavretú na dobu určitú, avšak táto zmluva by mala trvať aj po uplynutí dohodnutej doby. Tento sprísnený režim zákazu prolongačnej klauzuly súvisí s osobitnou povahou povinne zverejňovaných zmlúv, ktoré sa týkajú nakladania s verejným majetkom a verejným prostriedkami, ale rovnako je vyjadrením dôslednej aplikácie zásady qui tacet consentire non videtur (u toho, kto mlčí, nemožno predpokladať súhlas) zákazu zneužitia nečinnosti, resp. mlčania niektorej zo zmluvných strán, ktorého priamym dôsledkom by malo byť predĺženie záväznosti a doby trvania zmluvy. Z mlčania alebo nečinnosti účastníka zmluvy nemožno vyvodzovať jeho vôľu prolongovať zmluvný vzťah.
Zásada qui tacet, consentire videtur sa pod zámienkou privátnej autonómie vôle v právnom styku zneužívala, pričom takéto klauzuly boli aprobované (zrejme z dôvodu neznalosti základných zásad súkromného práva) aj časťou súdnej praxe. Z tohto dôvodu bol zákonodarca nútený v ustanovení § 490 ods. 2 vyhlásiť prolongačnú klauzulu v povinne zverejňovanej zmluve za neplatnú (ide o absolútnu neplatnosť podľa § 39 Občianskeho zákonníka. Neplatnosť sa však vzťahuje nielen na zmluvy uzavreté po 01.01.2011, kedy zákon č. 546/2010 nadobudol účinnosť, ale za určitých okolností aj na zmluvy uzavreté pred týmto termínom. V súvislosti s týmto prípadom treba rozlišovať medzi pravou a nepravou retroaktivitou.
Potreba úpravy právnych vzťahov vzniknutých pred účinnosťou novej právnej úpravy
Rozdielom medzi nepravou a pravou retroaktivitou sa opakovane zaoberal Najvyšší súd Slovenskej republiky napr. v uznesení Najvyššieho súdu SR z 29.06.2010, sp. zn. 4 Cdo 98/2010, v rozhodnutí sp. zn 5Szd 1/2010 zo dňa 29. septembra 2011: „K definujúcim znakom právneho štátu patrí aj zákaz retroaktivity právnych noriem, ktorý je významnou demokratickou zárukou ochrany práv a právnej istoty (PL. ÚS 16/95). Nie každá retroaktivita je však zlučiteľná s princípmi, na ktorých je budovaný právny štát. V teórii a praxi sa rozlišuje tzv. pravá a nepravá spätná účinnosť (retroaktivita) právnych predpisov. Význam tohto rozlišovania je založený na skutočnosti, že pokiaľ sa pravá retroaktivita v zásade odmieta ako nezlučiteľná s obsahom princípu právneho štátu, nepravá retroaktivita sa akceptuje ako prípustný nástroj na dosiahnutie ustanovených a dostatočne významných cieľov verejnej moci.
Pri pravej retroaktivite zákonodarca v novom právnom predpise neuzná práva alebo povinnosti založené právnymi skutočnosťami, ktoré sa ako právne skutočnosti uznávali na základe skoršieho (predchádzajúceho) právneho predpisu. O pravú retroaktivitu ide napr. vtedy, keď neskorší právny predpis so spätnou účinnosťou (s dopadom do minulosti) upravuje vzťahy, ktoré vznikli v minulosti. V dôsledku toho nastáva stav, v rámci ktorého účinnosť neskoršieho právneho predpisu nastáva skôr ako jeho platnosť (skôr, než začal existovať).
Pri nepravej retroaktivite zákonodarca uznáva právne skutočnosti, na základe ktorých podľa predchádzajúcej právnej normy došlo k vzniku určitých právnych vzťahov. O nepravú retroaktivitu môže ísť napriek tomu, že zákonodarca prípadne novým právnym predpisom zároveň s účinnosťou do budúcna prinesie určité zmeny aj tých práv (alebo povinností), ktoré vznikli za platnosti skoršieho zákona. Nepravá retroaktivita teda nebráni zákonodarcovi novou právnou úpravou vstúpiť aj do tých právnych vzťahov, ktoré vznikli na základe skôr prijatej právnej normy a meniť ich režim. Za prípustné sa považuje, pokiaľ nová právna úprava (uznávajúc práva a povinnosti nadobudnuté podľa skoršieho právneho predpisu) zavádza do budúcna nový režim a mechanizmus (procedúru) uplatnenia týchto práv alebo pokiaľ právam nadobudnutým za skoršej právnej úpravy priznáva odo dňa účinnosti neskoršej právnej úpravy nový obsah. V konečnom dôsledku nepôsobí nepravá retroaktivita do minulosti. Akceptuje stav, ktorý nastal za skôr platnej a účinnej právnej úpravy, tento stav ale rieši až v čase účinnosti novej právnej úpravy.“
Ústava SR neobsahuje explicitný zákaz retroaktivity právnych noriem pre všetky oblasti práva, tento vyplýva zo zásad právneho štátu, kde patrí ako znak právneho štátu aj princíp právnej istoty a ochrany dôvery občana v právo. Tento zákaz sa však vzťahuje výlučne na prípady pravej retroaktivity, nie na retroaktivitu nepravú. Následne uvedený typ retroaktivity – nepravá retroaktivita je v súlade s ustálenou judikatúrou Ústavného súdu SR, ako aj Ústavného súdu ČR ako aj judikatúry Súdneho dvora EÚ všeobecne prípustná. Obsahom tohto zákazu pravej retroaktivity ako ústavného princípu zároveň nie je vylúčenie akéhokoľvek spätného pôsobenia právnej normy, ale len takého, ktoré súčasne predstavuje zásah do princípov ochrany dôvery v právo, právnej istoty, resp. nadobudnutých práv.
Nepravá retroaktivita sa vyskytuje v právnom poriadku Slovenskej republiky často a znamená, že vznik právnych vzťahov a ich následky, ku ktorým došlo pred účinnosťou nového zákona sa posudzujú podľa právnej normy účinnej v dobe vzniku právnych vzťahov, ale obsah, teda práva a povinnosti sa posudzujú podľa právnej normy neskoršej – novšej.
Aj v doktríne európskych krajín rozlišujeme medzi pravou a nepravou retroaktivitou. Pravá retroaktivita sa v zásade odmieta ako nezlučiteľná s princípom právneho štátu. Nepravá retroaktivita sa akceptuje, ako prostriedok na dosiahnutie cieľov verejnej moci, ak sú tieto ciele v súlade so zásadami právneho štátu.
Základná premisa – práva retroaktivita sa odmieta ako nezlučiteľná s princípom právneho štátu, zatiaľ čo nepravá retroaktivita je akceptovaná, a to v prípadoch ak je jej snahou dosiahnutie verejného záujmu za stálej ochrany legitímnych očakávaní. Akceptácia spätnej účinnosti závisí od nachádzania spravodlivej rovnováhy medzi požiadavkou pružnosti právneho poriadku a právnej istoty jednotlivcov, medzi ktorými nastáva konflikt, keď v niektorých prípadoch je pre dosiahnutie verejného záujmu nevyhnutný retroaktívny právny predpis, avšak na úkor práv jednotlivcov.
Pri pomeriavaní významu a naliehavosti aplikácie nepravej retroaktivity a potreby úpravy právnych vzťahov vzniknutých pred účinnosťou novej právnej úpravy, v danom prípade režimu podľa § 490 ods. 2 Občianskeho zákonníka, je potrebné vychádzať z významu a osobitosti predmetu právnych vzťahov, na ochranu ktorých bola táto nová právna úprava spočívajúca v zákaze prolongácie povinne zverejňovaných zmlúv zavedená.
Pri riešení stretu časovej pôsobnosti dvoch právnych úprav je potrebné vo vzťahu k právam a povinnostiam vyplývajúcim z právnych vzťahov vzniknutých za účinnosti skoršej právnej úpravy vyriešiť, či bude na právny vzťah aplikovaná doteraz platná právna úprava (lex prior) alebo právna úprava neskoršia (lex posterior).
S ohľadom na skutkové okolností toho ktorého prípadu je potrebné pomeriavať na jednej strane záujem jednotlivca na ďalšej existencii doterajšieho práva a dôveru občanov v právo a na strane druhej verejný záujem, resp. celospoločenský záujem na ochrane verejného majetku a hospodárnom a efektívnom nakladaní s ním.
Podľa Nálezu ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 3/00 z 24. 04. 2001, Ústavný súd Slovenskej republiky síce nepovažuje nepravú retroaktivitu za štandardný vstup do existujúcich právnych vzťahov, avšak pripustil možnosť zákonodarcu uplatniť retroaktívne ustanovenia, pričom v takom prípade musí preukázať závažné dôvody všeobecného záujmu, ktoré si môžu vyžiadať alebo odôvodniť prelomenie zásady zákazu spätnej pôsobnosti v prospech slobodnej tvorby právnej úpravy zo strany zákonodarcu. O taký prípade ide predovšetkým vtedy, ak existujú „závažné dôvody všeobecného záujmu, ktoré si môže vyžiadať alebo odôvodniť prelomenie zásady zákazu spätnej pôsobnosti v prospech slobodnej tvorby právnej úpravy zo strany zákonodarcu“.
Vychádzajúc zo špecifickej povahy majetku obce, na nakladanie a hospodárenie s ktorým nie je možné izolovane aplikovať pravidlá súkromného práva, kde zmluvná autonómia mesta ako vlastníka je obmedzená verejným záujmom premietnutým v kogentnej právnej úprave obsiahnuté predovšetkým v zákone o obecnom zriadení a zákone o majetku obcí, pri aplikácii § 490 ods. 2 Občianskeho zákonníka ide o prípad nepravej retroaktivity, ktorá je všeobecne prípustná.
Aj keď v našom právnom poriadku platí všeobecná zásada zákazu retroaktivity, v prípade povinne zverejňovanej zmluvy, konkrétne napríklad nájomnej zmluvy uzatvorenej pred 1. januárom 2011, ktorej jednou zo zmluvných strán je obec ako prenajímateľ a predmetom je nájom majetku obce (verejný majetok), by nešlo o pravú retroaktivitu, ale o nepravú a preto prípustnú retroaktivitu, ktorá sa v našom právnom poriadku vyskytuje pomerne často.
V opačnom prípade by nájomná zmluva mala povahu „trvale zaväzujúcej zmluvy“, čo je v prípade povinne zverejňovaných zmlúv s verejným prvkom, predmetom ktorých je verejný majetok neprípustné.
Záver
S poukazom na význam verejného záujmu na ochrane verejného majetku, ktorý môže byť predmetom nájomnej zmluvy a potrebu aplikácie špecifického právneho režimu na zmluvy, ktorých predmetom je akékoľvek nakladanie s majetkom obce som názoru, že aj pri uplatnení pomerovania dvoch chránených práv a záujmov, teda záujem jednotlivca – fyzických osôb a právnických osôb vstupujúcich do majetkovoprávnych vzťahov so subjektom verejného práva, záujem na stálosti právneho poriadku a ich dôvera v právo musí ustúpiť potrebe zavedenia novej právnej úpravy zmluvných vzťahov s verejnoprávnym prvkom a verejnému záujmu na ochrane verejného majetku prameniaceho z naliehavosti potreby jeho osobitnej ochrany. Na základe uvedeného je potrebné z hľadiska temporality právny režim podľa § 490 ods. 2 Občianskeho zákonníka v súlade s ustálenou judikatúrou najvyšších súdnych autorít považovať za prípad nepravej a teda prípustnej retroaktivity.
