Novela č. 73/2020 Z. z. zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len ,,zákon o obecnom zriadení“) s účinnosťou od 9. 4. 2020 ex lege (priamo zo zákona) predĺžila trvanie funkčného obdobia hlavného kontrolóra obce. Regulácia predĺženia funkčného obdobia hlavného kontrolóra je obsiahnuté v novom ustanovení § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení. Zákonodarcom zvolená zákonná formulácia spôsobuje zásadné výkladové nejasnosti. Článok je reakciou na interpretačne rozdielne prístupy.
Ukončenie funkčného obdobia hlavného kontrolóra naviazala novela na uplynutie zákonnej lehoty po skončení krízového obdobia.
Podľa § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení:
„Funkčné obdobie hlavného kontrolóra, ktoré uplynulo alebo uplynie počas krízovej situácie, sa predlžuje až do uplynutia 60 dní od odvolania krízovej situácie, ak nový hlavný kontrolór nie je zvolený do nadobudnutia účinnosti tohto zákona. Ak obecné zastupiteľstvo zvolí nového hlavného kontrolóra, výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zaniká dňom nasledujúcim po dni, v ktorom bol nový hlavný kontrolór zvolený.“
Citovaná právna úprava je extrémne nevhodne formulovaná. Vládny návrh novely zákona bol pôvodne tvorený iba prvou vetou nového odseku šesť. Navrhované znenie bolo legislatívne a interpretačne zrozumiteľné. V priebehu skráteného legislatívneho konania v Národnej rade SR bol však navrhovaný odsek šesť doplnený o druhú vetu. Dikcia druhej vety odseku šesť je však terminologicky nepresná a obsahovo sa dostáva do rozporu s prvou vetou odseku šesť. Zo znenia zákona nie je zrejmé, či na prvú vetu nadväzuje, alebo, naopak,predstavuje vylúčenie prvej vety. Kým prvá veta pojednáva výslovne o opatrení počas „krízovej situácie“, druhá veta, naopak, už o krízovej situácii nepojednáva. Zo zvoleného legislatívneho riešenia je preto problematické jednoznačne ustáliť, kedy vlastne zanikne funkčné obdobie hlavnému kontrolórovi, ktorému by inak funkčné obdobie uplynulo počas krízovej situácie po účinnosti novely 9. 4. 2020.
Interpretácia odseku šesť vo vzťahu k uplynutiu funkčného obdobia hlavného kontrolóra nie je jednoznačná. Národnou radou SR použitá formulácia v zákone v podstate pripúšťa dve výkladové línie. Zákonodarca takto znovu „prinútil“ aplikačnú prax siahnuť po právnej interpretácii. Pri komparácii právnych výkladov je potrebné vychádzať nie len zo zákonného znenia zákona, zo zámeru zákonodarcu pri konštituovaní celého novelizovaného § 30f zákona o obecnom zriadení, ale i zo systematiky § 30f ods. 6 v spojení s § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení. Vo všeobecnosti platí, že pri použití rôznych metód výkladu dospejeme k rôznym právnym záverom. Podľa ustálenej rozhodovacej činnosti Ústavného súdu SR nemá žiadna výkladová metóda absolútnu prednosť pred inou. Všetky argumenty právnej logiky treba vnímať vo vzájomnej súvislosti. Cieľom je vždy dosiahnutie ústavne konformného výkladu.
Prioritným cieľom prijímaných opatrení počas pandémie COVID-19 premietnutých do rôznych zákonných úprav je vo všeobecnosti ochrana zdravia osôb. Ochrana zdravia sa má v dôsledku vysokej prenosnosti ochorenia COVID-19 dosiahnuť zamedzením zhromažďovania sa väčšieho počtu osôb na jednom mieste, pokiaľ nejde o záležitosť, ktorá neznesie odklad. V praxi to znamená zavedenie špecifického režimu fungovania inštitúcií a úradov.
Ustanovenie § 30f zákona o obecnom zriadení rovnako reflektuje tento zámer v premietnutí na obce. Účelom prijatia celej novely je v podstate zníženie základných funkcionalít obce na určité existenčné minimum tak, aby obec plnila nevyhnutné úlohy. Popri tom majú byť obmedzené, resp. pozastavené všetky činnosti, ktoré vyžadujú zhromaždenie osôb a ktoré nie sú nevyhnutné pre zachovanie životaschopnosti miestnej komunity a pre výkon základných funkcií obce. Táto téza vyplýva práve z § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého: „Počas mimoriadnej situácie, núdzového stavu alebo výnimočného stavu vyhláseného v súvislosti s ochorením COVID-19 (ďalej len „krízová situácia“) lehoty ustanovené v § 11a ods. 3, § 14 ods. 4, § 18a ods. 2 prvej vete a ods. 4 neplynú.“
Plynutie lehôt sa v uvedenom ustanovení týka práve úkonov, pre ktorých riadnu a zákonnú realizáciu je vyžadovaná práve demokratická účasť určitej „väčšiny“. Zároveň sa nejedná o úkony správy obce, ktoré by nezniesli odklad. Ustanovenia § 18a ods. 2 a ods. 4 zákona o obecnom zriadení sa týkajú úkonov obecného zastupiteľstva pri vyhlásení voľby a voľbe hlavného kontrolóra obce. V štandardnej „nekrízovej situácii“ je voľba hlavného kontrolóra považovaná za zákonnú, pokiaľ je v súlade so zákonnými podmienkami stanovenými v §18a zákona o obecnom zriadení.
Zákonodarca si uvedomoval riziko spočívajúce v zasadnutí skupiny poslancov počas krízovej situácie. Preto novela zakotvila v rámci § 30f ods. 1, že lehoty pre vyhlásenie voľby a voľbu hlavného kontrolóra obce neplynú. Zároveň zákonodarca v odseku 6 určil, že v prípade nezvolenia hlavného kontrolóra pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona sa funkčné obdobie doterajšieho hlavného kontrolóra predlžuje o 60 dní od (zatiaľ neznámeho) momentu ukončenia krízovej situácie. Cieľom predĺženia funkčného obdobia hlavného kontrolóra zákonom je dosiahnutie kontinuity kontrolnej činnosti v obci, a to aj napriek tomu, že počas krízovej situácie hlavný kontrolór nebude zvolený.
Takáto systematika a účel, ktorý zákonodarca sledoval, smeruje k interpretácii, že vyhlásenie voľby a voľba hlavného kontrolóra obce sa počas krízovej situácie nemá uskutočniť. Tento záver vyplýva z premisy, že voľba hlavného kontrolóra môže počas trvania krízovej situácie počkať, a to až do momentu jej skončenia. Podľa odseku 1 lehoty pre voľbu hlavného kontrolóra neplynú a v prípade nezvolenia nového kontrolóra v čase krízovej situácie pretrvá vo funkcii kontrolór pôvodne pôsobiaci. Lehota 60 dní od odvolania krízovej situácie podľa odseku 6 poskytuje dostatočný priestor na uskutočnenie voľby nového kontrolóra podľa zákonom určených podmienok.
Zákonodarca si však v legislatívnom procese pravdepodobne uvedomil, že pokiaľ je možné uskutočniť rokovanie obecného zastupiteľstva, a to aj štandardným spôsobom (za dodržania aktuálnych epidemiologických opatrení), ako i alternatívnymi spôsobmi (prostredníctvom videokonferencie alebo inými prostriedkami komunikačnej techniky), mohlo by byť možné zrealizovať i voľbu hlavného kontrolóra, ak to obce budú považovať za potrebné.
Druhý výklad zvolilo i Ministerstvo vnútra SR v usmernení sp. zn. SVS-OMSZV2-2020/013252 zo 27.04.2020, podľa ktorého „Zákon obecnému zastupiteľstvu, podľa nášho názoru, umožňuje vykonať voľbu hlavného kontrolóra aj počas krízovej situácie (uplatní sa v takom prípade postup podľa § 30f ods. 6 druhej vety zákona o obecnom zriadení).“ Rovnako Ministerstvo vnútra SR v usmernení sp. zn. SVS-OMSZV2-2020/013860 z 27.04.2020 uvádza, že obec si počas krízovej situácie môže zvoliť jednu z dvoch možností, a to vykonať voľbu až po krízovej situácii s predĺžením funkčného obdobia doterajšieho hlavného kontrolóra alebo vykonať voľbu počas krízovej situácie, pričom výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zanikne dňom nasledujúcim po dni, kedy bol nový hlavný kontrolór zvolený. Tento druhý výklad vychádza z argumentácie, že zákonodarca napriek pozastaveniu plynutia lehôt podľa § 30f ods. 1 chcel ponechať obciam možnosť vykonať voľbu hlavného kontrolóra. Zákonná formulácia, ktorú v druhej vete odseku šesť zákonodarca zvolil (cit. „Ak obecné zastupiteľstvo zvolí nového hlavného kontrolóra, výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zaniká dňom nasledujúcim po dni, v ktorom bol nový hlavný kontrolór zvolený.“) však takejto hypotéze nezodpovedá. V druhej vete odseku šesť chýba minimálne slovné spojenie „počas krízovej situácie“.
Je teda pravdepodobné, že zákonodarca v normatívnom texte zákona nereguloval to, čo regulovať chcel.
Ústavný súd SR sa už v doterajšej judikatúre vysporiadal s prípadom, keď použitie rôznych výkladových metód vedie k rôznym právnym záverom. Pre takéto prípady formuloval zásadu prednosti ústavne konformného výkladu:
„Zo zásady prednosti ústavne konformného výkladu vyplýva tiež požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu ústavou garantovaných práv fyzických alebo právnických osôb. Inak povedané, všetky orgány verejnej moci sú povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd“ (napr. II. ÚS 148/06, IV. ÚS 96/07).
V duchu ústavne konformného výkladu treba vzhliadnuť aj na osobu doterajšieho hlavného kontrolóra a na jeho ústavne garantované právo na prácu pri výkone kontrolnej činnosti. Plnohodnotnejšiu ochranu práv osoby hlavného kontrolóra jednoznačne zaručuje prvý výklad zákonného predĺženia jeho funkčného obdobia podľa prvej vety odseku šesť bez možnosti jeho skončenia počas krízovej situácie. Rovnako tento výklad garantuje plnohodnotnejšie záujem na ochrane verejného zdravia. O to viac je táto interpretácia materiálne zlučiteľná s právnym štátom, že zákonodarca vytvoril v § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení plnohodnotný mechanizmus neplynutia lehôt, čím nie je nijako ohrozený záujem na zabezpečení kontinuity kontrolnej činnosti v obci. Závery v prospech druhého výkladu (t. j. skrátenia funkčného obdobia počas krízovej situácie podľa druhej vety odseku šesť) neslúžia k ochrane nijakého legitímneho právom chráneného záujmu.
Ak zákonodarca chcel umožniť vyhlásenie volieb a voľbu hlavného kontrolóra obce počas krízovej situácie, mal zároveň určite vylúčil hlasovanie o vyhlásení a voľbe hlavného kontrolóra z možností hlasovania per rollam v § 30f ods. 4 zákona o obecnom zriadení.
V čase od 09.04.2020 do skončenia krízovej situácie neodporúčam obciam prijímať uznesenia obecného zastupiteľstva o vyhlásení volieb a voľbe hlavného kontrolóra obce.
Ak prijmeme takýto záver, vzniká otázka, čo znamená metúce ustanovenie druhej vety odseku šesť v § 30f zákona o obecnom zriadení.
Prijateľnou interpretáciou druhej vety § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení pravdepodobne je, že pokiaľ obecné zastupiteľstvo po skončení krízovej situácie v rámci predĺženého funkčného obdobia doterajšieho kontrolóra zvolí nového kontrolóra v určitom časovom predstihu (t. j. v období od skončenia krízovej situácie do uplynutia 60 dní od skončenia krízovej situácie), tak výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zaniká dňom nasledujúcom po dni nástupu nového hlavného kontrolóra. V takomto chápaní je 60-dňová lehota po skončení krízovej situácie podľa § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení konštituovaná ako maximálna, hoci po skončení krízovej situácie môže byť aj kratšia.
Odporúčanie: V kontexte interpretačných nejasností, voľba nového hlavného kontrolóra nepatrí počas krízovej situácie medzi existenčne nevyhnutné funkcionality obce. Pozastavenie vykonania voľby nového hlavného kontrolóra za súčasného dobiehajúceho pôsobenia doterajšieho hlavného kontrolóra zásadným spôsobom neovplyvní životaschopnosť obce. Pri spočívaní konania voľby s jej následnou realizáciou po skončení krízovej situácie budú dodržané všetky zákonné pravidlá pre voľbu hlavného kontrolóra podľa § 12 zákona o obecnom zriadení. Zákonom zverených 60 dní od skončenia krízovej situácie poskytuje dostatočne široký priestor pre realizáciu všetkých zákonných úkonov volieb hlavného kontrolóra obce. Takáto právna interpretácia je aj pre samotné obce nepochybne istejšia a neprináša žiadne riziko porušenia zákona.