Vzťah vzájomnej nadriadenosti a podriadenosti medzi starostom obce a riaditeľkou školy

Väčšina škôl v zriaďovateľskej pôsobnosti obcí sú právnickými osobami s vlastnou právnou subjektivitu. Zákon však určuje i to, ktoré školy vlastnou právnou subjektivitou nedisponujú. V oboch prípadoch v praxi často nastáva situácia, kedy medzi starostom obce, ktorá je zriaďovateľom tej-ktorej školy a riaditeľkou školy je blízky vzťah (najčastejšie manželský). K takejto právnej situácii dochádza v prípade, keď je manželka starostu (najčastejšie) malej obce zvolená za riaditeľku školy počas funkčného obdobia starostu.

Relevantná právna úprava

• zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o štátnej správe v školstve“);
• zákon č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme (ďalej len „zákon o výkone prác vo verejnom záujme“);
• ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v z. n. p. (ďalej len „zákon o ochrane verejného záujmu“);
• zákon č. 40/1967 Zb. Občiansky zákonník v z. n. p. (ďalej len „Občiansky zákonník“);
• zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v z. n. p. (ďalej len „Zákonník práce“);
• zákon č. 369/1990 Zb. O obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“);
• zákon č. 245/2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „školský zákon“).

Škola bez právnej subjektivity a blízke osoby vo vedení

Starosta obce podľa § 13 ods. 1 zákona o obecnom zriadení „Predstaviteľom obce a najvyšším výkonným orgánom obce je starosta. Funkcia starostu je verejná funkcia.“ Funkcia starostu obce nie je vykonávaná v pracovnom pomere. Starosta nesmie s obcou, do ktorej bol zvolený uzavrieť ani pracovnú zmluvu, ani žiadnu z dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru. Starosta obce teda nie je zamestnancom obce. Podľa § 13 ods. 5 zákona o obecnom zriadení „Starosta je štatutárnym orgánom obce.“

Pokiaľ ide o školu podľa § 5 ods. 1 zákona o štátnej správe v školstve „Školu a školské zariadenie riadi riaditeľ.“ Podľa § 3 ods. 6 zákona o štátnej správe v školstve „Riaditeľ školy alebo riaditeľ školského zariadenia, ktoré v právnych vzťahoch vystupuje vo svojom mene a má zodpovednosť vyplývajúcu z týchto vzťahov (ďalej len „právnická osoba“), je zamestnancom školy alebo školského zariadenia.“

Podľa § 3 ods. 11 zákona o štátnej správe v školstve „Vo veci vymenúvania a odvolávania riaditeľa školy alebo riaditeľa školského zariadenia, ktorého zriaďovateľom je orgán podľa § 2 ods. 1 písm. b) až d), vystupuje za zriaďovateľa starosta obce, predseda samosprávneho kraja alebo prednosta okresného úradu v sídle kraja. Na vymenúvanie a odvolávanie riaditeľa sa nevzťahuje osobitný predpis (zákon o obecnom zriadení).“

Podľa § 27 ods. 2 školského zákona „Sústavu škôl tvoria tieto druhy škôl:

1. a) materská škola,
2. b) základná škola,
3. c) gymnázium,
4. d) stredná odborná škola,
5. e) stredná športová škola,
6. f) škola umeleckého priemyslu,
7. g) konzervatórium,
8. h) školy pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami,
9. i) základná umelecká škola,
10. j) jazyková škola.“

Podľa § 27 ods. 6 školského zákona „Školy podľa odseku 2 písm. b) až i) sú právnickými osobami, v právnych vzťahoch vystupujú vo svojom mene, ak tento zákon neustanovuje inak. Školy podľa odseku 2 písm. a), j) a základná škola, ktorá nemá všetky ročníky, sú právnickými osobami, ak tak určí ich zriaďovateľ.“

Vo všeobecnosti teda platí, že materská škola, základná umelecká škola a základná škola, ktorá nemá všetky ročníky nemajú právnu subjektivitu, v právnych vzťahoch nekonajú vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť. Zároveň platí, že riaditeľ týchto troch typov škôl nie je zamestnancom školy, ale je zamestnancom zriaďovateľa, teda obce. Naproti tomu riaditeľ školy s právnou subjektivitou, je podľa § 3 ods. 6 zákona o štátnej správe v školstve priamo zamestnancom školy.

Riaditeľ resp. riaditeľka materskej školy bez právnej subjektivity je tak zamestnancom obce, v mene ktorej koná starosta obce, ktorý je manželom riaditeľky materskej školy. Medzi riaditeľkou školy bez právnej subjektivity a starostom obce je tak manželský vzťah a tieto osoby sú blízkymi osobami podľa  § 116 Občianskeho zákonníka..

Podľa § 7 zákona o výkone práce vo verejnom záujme „Zamestnancov, ktorí sú blízkymi osobami, a zamestnancov a fyzické osoby vykonávajúce verejnú funkciu, ktorí sú blízkymi osobami, nemožno zaradiť do vzájomnej priamej podriadenosti alebo nadriadenosti alebo tak, aby jeden podliehal pokladničnej kontrole alebo účtovnej kontrole druhého, okrem zamestnancov zastupiteľských úradov Slovenskej republiky v zahraničí a zamestnancov zamestnávateľa, u ktorého pôsobí len jeden vedúci zamestnanec, ktorý je štatutárnym orgánom..“

Podľa § 2 ods. 1 zákona o výkone prác vo verejnom záujme „Zamestnanec podľa tohto zákona je fyzická osoba, ktorá je v pracovnoprávnom vzťahu k zamestnávateľovi uvedenému v § 1 ods. 2 pri výkone práce vo verejnom záujme, ako aj štatutárny orgán, ktorý je v pracovnoprávnom vzťahu k zamestnávateľovi.“

Podľa § 3 ods. 1 a ods. 3 zákona o štátnej správe v školstve „(1) Riaditeľa vymenúva na dobu funkčného obdobia a odvoláva zriaďovateľ školy alebo zriaďovateľ školského zariadenia (ďalej len „zriaďovateľ“).

(3) Zriaďovateľ súčasne s vymenovaním riaditeľa s ním dohodne na dobu funkčného obdobia podmienky podľa osobitného predpisu v pracovnej zmluve a určí mu platové náležitosti podľa osobitného predpisu.“

Podľa § 3 ods. 11 zákona o štátnej správe v školstve „Vo veci vymenúvania a odvolávania riaditeľa školy alebo riaditeľa školského zariadenia, ktorého zriaďovateľom je orgán podľa § 2 ods. 1 písm. b) až d), vystupuje za zriaďovateľa starosta obce, predseda samosprávneho kraja alebo prednosta okresného úradu v sídle kraja. Na vymenúvanie a odvolávanie riaditeľa sa nevzťahuje osobitný predpis (zákon o obecnom zriadení).“

Materská škola bez právnej subjektivity nie je samostatným nositeľom práv a povinností, a to ani navonok, ani do vnútra. Riaditeľka školy nie je štatutárnym orgánom, ale je vedúcim pedagogickým zamestnancom obce pre organizačnú zložku materskej školy, ktorá je v riadení a rozhodovaní závislá od zriaďovateľa školy.

V pozícii riaditeľa školy je vo všeobecnosti možné vnímať dve roviny, a to pracovnoprávnu rovinu a funkčnú rovinu, ktoré sa však v posudzovanom prípade prelínajú. Riaditeľka školy je podľa § 5 ods. 1 zákona o štátnej správe v školstve riadiacim orgánom školy. Zároveň je vedúcim zamestnancom obce, ktorá je zriaďovateľom tejto školy. V oboch prípadoch, teda v rámci funkčnej i pracovnoprávnej roviny pôsobí voči riaditeľovi jediný subjekt, a to obec ako zamestnávateľ, v mene ktorej koná starosta obce, ktorý je manželom riaditeľky školy.

Vzťah priamej nadriadenosti a podriadenosti starostu obce a riaditeľky školy reflektujúc na dvojakú pozíciu riaditeľa školy rozlišuje rovnako dve roviny, a to funkčnú a pracovnoprávnu podriadenosť. Pokiaľ ide o rovinu funkčnú, medzi starostom obce a riaditeľkou školy bez právnej subjektivity je prítomná vzájomná priama nadriadenosť a podriadenosť. Riaditeľka školy nezodpovedá a neriadi školu bez právnej subjektivity autonómne, ale s bezprostrednou ingerenciou zriaďovateľa, teda obce. Keďže riaditeľka školy nerozhoduje o najdôležitejších otázkach života školy samostatne, ale v závislosti od riadiaceho vplyvu zriaďovateľa, vzťah vzájomnej nadriadenosti a podriadenosti je tu jednoznačne prítomný a nesporný.

Pokiaľ ide o pracovnoprávnu nadriadenosť a podriadenosť medzi starostom obce a riaditeľkou školy bez právnej subjektivity, i v tomto prípade je vzťah priamej pracovnoprávnej nadriadenosti a podriadenosti prítomný. Riaditeľka školy je pracovnoprávne vedúcim pedagogickým zamestnancom obce. Zároveň, v otázke vzniku a zániku funkcie riaditeľky školy a kreovania jej pracovných podmienok podľa § 3 ods. 1 a ods. 3, a ods. 11 zákona o štátnej správe v školstve, voči riaditeľke školy koná starosta obce, teda jej manžel.

V posudzovanej situácii je teda starosta osobou pôsobiacou vo verejnej funkcii a riaditeľka (obecnej)  školy bez právnej subjektivity je zamestnancom obce.  Z výlučne gramatického hľadiska je tak naplnená dispozícia § 7 zákona o výkone práce vo verejnom záujme „Zamestnancov, ktorí sú blízkymi osobami, a zamestnancov a fyzické osoby vykonávajúce verejnú funkciu, ktorí sú blízkymi osobami, nemožno zaradiť do vzájomnej priamej podriadenosti alebo nadriadenosti alebo tak, aby jeden podliehal pokladničnej kontrole alebo účtovnej kontrole druhého, okrem zamestnancov zastupiteľských úradov Slovenskej republiky v zahraničí a zamestnancov zamestnávateľa, u ktorého pôsobí len jeden vedúci zamestnanec, ktorý je štatutárnym orgánom.“

Výlučnou gramatickou aplikáciou prvej časti § 7 zákona o výkone práce vo verejnom záujme (pred slovíčkom „okrem…“) by bolo možné dedukovať  záver, že vzájomná podriadenosť riaditeľky školy a starostu obce,  ktorí sú v manželskom vzťahu je v rozpore so zákonom.

Z druhej časti pokračujúcej za slovom „okrem“ však vyplýva výnimka, kedy zákaz vzájomnej podriadenosti medzi blízkymi osobami platí síce generálne, avšak „okrem zamestnancov zastupiteľských úradov Slovenskej republiky v zahraničí a zamestnancov zamestnávateľa, u ktorého pôsobí len jeden vedúci zamestnanec, ktorý je štatutárnym orgánom.“ Táto časť teda explicitne upravuje dve všeobecné výnimky zo zákazu vzájomnej podriadenosti blízkych osôb, pričom pre posudzovaný prípad je relevantná druhá časť výnimky v znení „a zamestnancov zamestnávateľa, u ktorého pôsobí len jeden vedúci zamestnanec, ktorý je štatutárnym orgánom.“

Uvedené ustanovenie v kontexte posudzovaného vzťahu starosta (verejná funkcia) a riaditeľka školy (vedúci zamestnanec) môže pôsobiť interpretačne mätúco, pretože explicitne  nezahŕňa situáciu, kedy je zamestnávateľom maličká obec, v rámci ktorej pôsobí prirodzene len jeden riaditeľovi (vedúcemu zamestnancovi) nadriadený orgán, a to práve starosta. Ten síce nie je zamestnancom, ale je verejným funkcionárom nadriadeným riaditeľke školy. To môže spôsobovať problémy najmä pri malých organizáciách s personálne i kvalifikačne poddimenzovanou základňou. Cieľom tejto výnimky je pritom práve to, aby zákaz vzájomnej podriadenosti pri malých organizačných štruktúrach, napr. vo veľmi malých obciach alebo ich drobných organizačných zložkách pri nedostatku odborného a dostatočne kvalifikovaného personálu neparalyzoval chod verejnej správy v danej organizácii.  Prípustnosť aplikácie tejto výnimky je však potrebné vyhodnocovať vždy v kontexte okolností konkrétneho prípadu.

Škola s právnou subjektivitou a blízke osoby vo vedení

Podľa § 3 ods. 6 zákona o štátnej správe v školstve „Riaditeľ školy alebo riaditeľ školského zariadenia, ktoré v právnych vzťahoch vystupuje vo svojom mene a má zodpovednosť vyplývajúcu z týchto vzťahov (ďalej len „právnická osoba“), je zamestnancom školy alebo školského zariadenia.“

Podľa § 2 ods. 1 zákona o výkone práce vo verejnom záujme „Zamestnanec podľa tohto zákona je fyzická osoba, ktorá je v pracovnoprávnom vzťahu k zamestnávateľovi uvedenému v § 1 ods. 2 pri výkone práce vo verejnom záujme, ako aj štatutárny orgán, ktorý je v pracovnoprávnom vzťahu k zamestnávateľovi.“ Riaditeľ školy teda spĺňa definíciu zamestnanca podľa zákona o výkone prác vo verejnom záujme.

Ako bolo uvedené v prvej časti článku, starosta obce je podľa § 13 ods. 1 zákona o obecnom zriadení  najvyšším výkonným orgánom obce, pričom funkcia starostu je verejná funkcia. Starosta obce nie je zamestnancom obce, a teda funkciu nevykonáva v pracovnom pomere. Funkcia riaditeľa školy sa i v prípade školy s právnou subjektivitou, i v prípade školy bez právnej subjektivity vyznačuje dvoma druhmi vzťahov k škole, a to funkčným vzťahom a pracovnoprávnym vzťahom. Riaditeľ školy je tak podľa § 5 ods. 1 zákona o štátnej správe v školstve riadiacim funkcionárom školy, a zároveň podľa § 3 ods. 6 zákona o štátnej správe v školstve je pri škole s vlastnou právnou subjektivitou zamestnancom takejto školy v pracovnoprávnom vzťahu.

V pracovnoprávnych vzťahoch riaditeľa školy s právnou subjektivitou však za školu ako zamestnávateľa koná zo zákona (ex lege) štatutárny orgán zriaďovateľa, teda rovnako starosta obce. Podľa § 3 ods. 3 zákona o štátnej správe v školstve „Zriaďovateľ súčasne s vymenovaním riaditeľa s ním dohodne na dobu funkčného obdobia podmienky podľa osobitného predpisu (Zákonníka práce)  v pracovnej zmluve a určí mu platové náležitosti podľa osobitného predpisu.“ Podľa § 7 ods. 3 Zákonníka práce „So zamestnancom, ktorý je aj štatutárnym orgánom dohodne podmienky podľa § 43 ods. 1 v pracovnej zmluve orgán alebo právnická osoba, ktorá ho ako štatutárny orgán ustanovila.“

Pokiaľ ide o vzťah vzájomnej priamej nadriadenosti a podriadenosti starostu obce a riaditeľky školy s právnou subjektivitou je rovnako potrebné rozlišovať dvojakú podriadenosť z titulu špecifickosti dvojakej pozície riaditeľky školy. Pokiaľ ide o rovinu funkčnú, medzi starostom obce a riaditeľkou školy nedochádza k vzájomnej priamej nadriadenosti a podriadenosti, pretože školu a školské zariadenie riadi (a za riadenie zodpovedá) riaditeľ, ktorý pri právnej subjektivite školy koná bez riadiacej ingerencie zo strany starostu obce samostatne. Riaditeľka školy je zároveň zamestnancom školy alebo školského zariadenia, nie zamestnancom obce.

Riaditeľka školy sama zodpovedá a rozhoduje o základných otázkach života školy. Z tohto dôvodu je riadiaca podriadenosť riaditeľky školy vo vzťahu k starostovi obce vylúčená. Aj v rovine funkčnej však hypoteticky môže vzniknúť potenciálny konflikt záujmov medzi starostom obce a riaditeľkou školy. Ide o prípady, ak by riaditeľka školy mala byť (obligatórne dôvody odvolania podľa § 3 ods. 7 zákona o štátnej správe v školstve) alebo mohla byť (fakultatívne dôvody odvolania (obligatórne dôvody odvolania podľa § 3 ods. 7 zákona o štátnej správe v školstve) odvolaná z funkcie riaditeľky školy. Podľa § 3 ods. 11 zákona o štátnej správe v školstve koná za obec vo veci odvolania riaditeľa školy výlučne starosta obce. Pri viacerých zákonných dôvodoch odvolania riaditeľky školy by mohol blízky vzťah osoby starostu obce a riaditeľky školy zakladať pochybnosti o nepredpojatosti pri aplikácii správnej úvahy starostu obce.

Podriadenosť možno vzhliadať aj pokiaľ ide o pracovnoprávny vzťah riaditeľky školy a starostu obce. V pracovnoprávnych vzťahoch koná v mene zriaďovateľa školy priamo na základe zákona manžel riaditeľky školy ako starosta obce.  V konkrétnej situácii je starosta obce osobou pôsobiacou vo verejnej funkcii a riaditeľka školy je zamestnancom v pozícii štatutárneho orgánu pri výkone práce vo verejnom záujme. Z uvedeného dôvodu sú splnené podmienky dispozície § 7 zákona o výkone prác vo verejnom záujme. Existencia blízkeho vzťahu osôb v pozícii riaditeľa školy s právnou subjektivitou a starostu obce tak  môže vyvolať pochybnosti o objektivite najmä z hľadiska rozhodnutí zamestnávateľa o základných otázkach pracovnoprávneho vzťahu (napr. o vašom plate alebo o odmene, čerpaní dovolenky), pričom môže vzniknúť podozrenie z konfliktu záujmov.

Podľa článku 3 ods. 4 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu „Rozpor záujmov na účely tohto zákona je skutočnosť, keď verejný funkcionár pri výkone svojej funkcie uprednostní osobný záujem pred verejným záujmom.“

V niektorých prípadoch, napr. v už zmienenej situácii malých obcí s personálne a kvalifikačne poddimenzovanou štruktúrou však niekedy nie je k dispozícii iný kandidát na riaditeľa školy, u ktorého by neexistoval blízky vzťah so starostom obce. Zároveň je potrebné zabezpečiť fungovanie danej školskej inštitúcie v súlade s požiadavkou verejného záujmu.

Článok 1 ods. 2 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu ukladá starostovi ako verejnému funkcionárovi povinnosť zdržať sa všetkého čo by mohlo byť v rozpore s ústavným zákonom na ochranu verejného záujmu. A contrario článok 1 ods. 2 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu ukladá starostovi ako verejnému funkcionárovi povinnosť využiť všetky dostupné prostriedky, ktorými je možné verejný záujem zaručiť, resp. možný konflikt záujmov eliminovať. Právnu úpravu je teda v takýchto mimoriadnych a výnimočných situáciách potrebné interpretovať tak, aby bolo zachované fungovanie verejných inštitúcii pri čo najširšej aplikácii právnych noriem a čo najväčšom zachovaní verejného záujmu s dôslednou kontrolou jeho dodržiavania.