Voľba hlavného kontrolóra počas mimoriadnej situácie

V aplikačnej praxi sa čoraz častejšie objavujú otázky spojené s voľbou hlavného kontrolóra obce počas mimoriadnej situácie spôsobenej šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19. Predstavitelia orgánov obcí sa legitímne pýtajú, či sa môže vykonať voľba hlavného kontrolóra obce po skončení núdzového stavu dňa 14. mája 2021, avšak počas trvania výnimočného stavu, ak obecné zastupiteľstvo zasadá s fyzickou účasťou poslancov obecného zastupiteľstva alebo prostredníctvom videokonferencie. Príspevok ponúka čitateľom právnu interpretáciu rozhodujúcich zákonných ustanovení k týmto otázkam.

Pre predstaviteľov obcí je náročné vysporiadať sa s nastolenými právnymi otázkami. Je to podmienené nekvalitnou legislatívou a nutnosťou systematicky aplikovať viaceré právne predpisy, najmä:

• zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len ,,zákon o obecnom zriadení“);
• zákon č. 73/2020 Z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v pôsobnosti Ministerstva vnútra Slovenskej republiky v súvislosti s ochorením COVID-19 (ďalej len ,,novela č. 73/2020 Z. z.“);
• zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v z. n. p. (ďalej len ,,Zákonník práce“);
• ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v z. n. p. (ďalej ako „ústavný zákon o bezpečnosti štátu“);
• zákon č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v z. n. p. (ďalej len „zákon o civilnej ochrane“);
• zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o Zbierke zákonov“);
• zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v z. n. p. (ďalej ako „zákon o prokuratúre“);
• zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“);
• uznesenie vlády SR č. 215 z 26. apríla 2021 k návrhu na opakované predĺženie času trvania núdzového stavu podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona o bezpečnosti štátu vyhláseného uznesením vlády SR č. 587 z 30. septembra 2020 a na prijatie opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona  o bezpečnosti štátu, publikované pod č. 160/2021 Z. z. (ďalej len„uznesenie vlády SR č. 215/2021“).

Novela č. 73/2020 Z. z. zmenila zákon o obecnom zriadení tak, že s účinnosťou od 09.apríla 2020 ex lege (priamo zo zákona) predĺžila trvanie funkčného obdobia hlavného kontrolóra obce. Regulácia predĺženia funkčného obdobia hlavného kontrolóra je obsiahnutáv prechodnom ustanovení § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení.

Zákonodarcom zvolená formulácia § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení spôsobuje zásadné výkladové nejasnosti a umožňuje interpretačne rozdielne prístupy. Ukončenie funkčného obdobia hlavného kontrolóra novela naviazala na uplynutie zákonnej lehoty po skončení krízovej situácie. Podľa § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení:

„Funkčné obdobie hlavného kontrolóra, ktoré uplynulo alebo uplynie počas krízovej situácie, sa predlžuje až do uplynutia 60 dní od odvolania krízovej situácie, ak nový hlavný kontrolór nie je zvolený do nadobudnutia účinnosti tohto zákona. Ak obecné zastupiteľstvo zvolí nového hlavného kontrolóra, výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zaniká dňom nasledujúcim po dni, v ktorom bol nový hlavný kontrolór zvolený.“

Citovaná právna úprava je nevhodne formulovaná. Právna úprava v § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení je terminologicky zjavne nesprávna. Vládny návrh novely zákona bol pôvodne tvorený iba prvou vetou nového odseku 6 v § 30f zákona o obecnom zriadení.  Navrhované znenie bolo interpretačne zrozumiteľné. V priebehu skráteného legislatívneho konania v Národnej rade SR bol však navrhovaný odsek 6 doplnený o druhú vetu. Dikcia druhej vety odseku 6 uvedeného ustanovenia je však terminologicky nepresná a obsahovo sa dostáva do rozporu s prvou vetou tohto odseku. Zo znenia zákona nie je zrejmé, či na prvú vetu nadväzuje, alebo naopak, predstavuje vylúčenie prvej vety.

Kým prvá veta v § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení pojednáva výslovne o opatreniach počas „krízovej situácie“, druhá veta, naopak, už o krízovej situácii nehovorí. Zo zvoleného legislatívneho riešenia je preto problematické jednoznačne ustáliť, kedy vlastne zanikne funkčné obdobie hlavnému kontrolórovi, ktorému by inak funkčné obdobie uplynulo počas krízovej situácie po účinnosti novely č. 73/2020 Z. z. (t. j. po 09.04.2020).

Interpretácia § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení vo vzťahu k uplynutiu funkčného obdobia hlavného kontrolóra nie je jednoznačná. Národnou radou SR použitá formulácia v zákone v podstate zvádza k dvom výkladovým líniám. Zákonodarca nekvalitnou normotvorbou takto „prinútil“ aplikačnú prax siahnuť po právnej interpretácii. Pri komparácii právnych výkladov treba vychádzať nielen zo znenia zákona, zo zámeru zákonodarcu pri konštituovaní celého novelizovaného § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení, ale aj zo systematiky § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení v spojení s § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení.

Vo všeobecnosti platí, že pri použití rôznych metód výkladu dospejeme k rôznym právnym záverom. Podľa ustálenej rozhodovacej činnosti Ústavného súdu SR nemá žiadna výkladová metóda absolútnu prednosť pred inou. Všetky argumenty právnej logiky treba vnímať vo vzájomnej súvislosti. Cieľom je vždy dosiahnutie ústavne konformného výkladu.

Základnou otázkou, ktorú treba zodpovedať pri hľadaní ústavne konformného výkladu § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení, preto je, s akým cieľom boli prijímané opatrenia normované v tomto samostatnom prechodnom ustanovení.

Prioritným cieľom prijímaných opatrení počas pandémie COVID-19 premietnutých do rôznych zákonných úprav je vo všeobecnosti ochrana zdravia osôb. Ide o ochranu tzv. verejného zdravia, nie zdravia individuálneho. Podľa § 2 ods. 1 písm. b) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. „verejné zdravie je úroveň zdravia spoločnosti, ktorá zodpovedá úrovni poskytovanej zdravotnej starostlivosti, ochrany a podpory zdravia a ekonomickej úrovni spoločnosti“. Verejným zdravím nie je teda len neprítomnosť choroby.

Ochrana zdravia sa má v dôsledku vysokej prenosnosti ochorenia COVID-19 dosiahnuť predovšetkým zamedzením zhromažďovania sa väčšieho počtu osôb na jednom mieste, ak nejde o záležitosť, ktorá neznesie odklad. V praxi to v období od marca, resp. apríla 2020 (postupne) znamenalo zavádzanie špecifického režimu fungovania verejných inštitúcií a úradov.

Ustanovenie § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení rovnako reflektovalo tento zámer v premietnutí na plnenie úloh obce a jej orgánov. Cieľom prijatia celej novely č. 73/2020 Z. z. bolo v podstate zníženie základných funkcií obce na určité existenčné minimum tak, aby obec plnila nevyhnutné úlohy. Popritom mali byť obmedzené, resp. pozastavené všetky činnosti, ktoré vyžadujú zhromaždenie osôb, a ktoré nie sú nevyhnutné pre zachovanie rozvoja miestnej komunity a pre výkon základných funkcií obce. Táto hypotéza vyplýva práve z § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého:

„Počas mimoriadnej situácie, núdzového stavu alebo výnimočného stavu vyhláseného v súvislosti s ochorením COVID-19 (ďalej len „krízová situácia“) lehoty ustanovené v § 11a ods. 3, § 14 ods. 4, § 18a ods. 2 prvej vete a ods. 4 neplynú.“

Plynutie lehôt v citovanom ustanovení zákona o obecnom zriadení sa týka práve úkonov, pre ktorých riadnu a zákonnú realizáciu sa vyžaduje demokratická účasť určitej „väčšiny“. Zároveň nejde o úkony obce, ktoré by nezniesli odklad. Ustanovenia § 18a ods. 2 prvej vety a § 18a ods. 4 zákona o obecnom zriadení sa týkajú úkonov obecného zastupiteľstva pri vyhlásení voľby a pri voľbe hlavného kontrolóra obce. V štandardnej „nekrízovej“ situácii je voľba hlavného kontrolóra považovaná za zákonnú, ak je v súlade so zákonnými podmienkami ustanovenými v §18a zákona o obecnom zriadení.

Zákonodarca si uvedomoval riziko spočívajúce v zasadnutí skupiny poslancov obecného zastupiteľstva počas krízovej situácie. Novela č. 73/2020 Z. z. preto v rámci § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení zakotvila, že lehoty pre vyhlásenie voľby a voľbu hlavného kontrolóra obce počas krízovej situácie neplynú. Zároveň zákonodarca v § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení určil, že v prípade nezvolenia hlavného kontrolóra pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona sa funkčné obdobie doterajšieho hlavného kontrolóra predlžuje o 60 dní od (zatiaľ neznámeho) momentu ukončenia krízovej situácie. Cieľom predĺženia funkčného obdobia hlavného kontrolóra zákonom je dosiahnutie kontinuity kontrolnej činnosti v obci, a to aj napriek tomu, že počas krízovej situácie by hlavný kontrolór nebol zvolený, najmä z dôvodu nezasadania obecného zastupiteľstva.

Takáto systematika a účel, ktorý zákonodarca sledoval zavedením prechodného ustanovenia § 30f zákona o obecnom zriadení, smeruje k prvej interpretácii, podľa ktorej sa voľba hlavného kontrolóra obce počas krízovej situácie nemá uskutočniť. Tento záver vyplýva z premisy, že voľba hlavného kontrolóra môže počas trvania krízovej situácie počkať, a to až do momentu skončenia krízovej situácie. Podľa § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení lehoty pre voľbu hlavného kontrolóra neplynú, a v prípade nezvolenia nového kontrolóra v čase krízovej situácie pretrvá vo funkcii kontrolór pôvodne pôsobiaci. Lehota 60 dní od odvolania krízovej situácie podľa § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadeníposkytuje dostatočný priestor na uskutočnenie voľby nového kontrolóra podľa zákonom určených podmienok.

Ak prijmeme takýto prvý výklad, vzniká otázka, čo znamená mätúce ustanovenie druhej vety v § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení. Prijateľnou interpretáciou tohto ustanovenia je, že ak obecné zastupiteľstvo po skončení krízovej situácie v rámci predĺženého funkčného obdobia doterajšieho kontrolóra zvolí nového kontrolóra v určitom časovom predstihu (t. j. v období od skončenia krízovej situácie do uplynutia 60 dní od jej skončenia), tak výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zaniká dňom nasledujúcim po dni nástupu nového hlavného kontrolóra. V takomto chápaní je 60-dňová lehota po skončení krízovej situácie podľa § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení konštituovaná ako maximálna, hoci po skončení krízovej situácie môže byť aj kratšia.

Poslanci Národnej rady SR si však v legislatívnom procese pravdepodobne uvedomili, že ak možno uskutočniť rokovanie obecného zastupiteľstva počas krízovej situácie, a to štandardným spôsobom (za dodržania aktuálnych epidemiologických opatrení), ako aj alternatívnymi spôsobmi (prostredníctvom videokonferencie alebo inými prostriedkami komunikačnej techniky), malo by byť možné zrealizovať i voľbu hlavného kontrolóra, ak to poslanci obecného zastupiteľstva budú považovať za potrebné.

Tento druhý výklad zvolilo tiež Ministerstvo vnútra SR ako gestorské ministerstvo v usmernení sp. zn. SVS-OMSZV2-2020/013252 z 27. apríla 2020, podľa ktorého „zákon obecnému zastupiteľstvu, podľa nášho názoru, umožňuje vykonať voľbu hlavného kontrolóra aj počas krízovej situácie (uplatní sa v takom prípade postup podľa § 30f ods. 6 druhej vety zákona o obecnom zriadení).“ Rovnako, Ministerstvo vnútra SR v usmernení sp. zn. SVS-OMSZV2-2020/013860 z 27. apríla 2020 uvádza, že „obec si počas krízovej situácie môže zvoliť jednu z dvoch možností, a to vykonať voľbu až po krízovej situácii s predĺžením funkčného obdobia doterajšieho hlavného kontrolóra, alebo vykonať voľbu počas krízovej situácie, pričom výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zanikne dňom nasledujúcim po dni, kedy bol nový hlavný kontrolór zvolený.“

Druhý výklad vychádza z argumentácie, že zákonodarca napriek pozastaveniu plynutia lehôt podľa § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení chcel ponechať počas krízovej situácie obciam možnosť vykonať voľbu hlavného kontrolóra.

Zákonná formulácia, ktorú v druhej vete § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení zákonodarca zvolil („Ak obecné zastupiteľstvo zvolí nového hlavného kontrolóra, výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra zaniká dňom nasledujúcim po dni, v ktorom bol nový hlavný kontrolór zvolený.) takejto hypotéze nezodpovedá dôsledne. V uvedenej formulácii minimálne chýba slovné spojenie „počas krízovej situácie“. Takýto prístup je však vychádzajúc z citovaných stanovísk Ministerstva vnútra SR skôr nedôslednosťou, než cieľom zákonodarcu. Nedôslednosť zákonodarcu možno vyčítať aj z dôvodu porušenia pravidla zakotveného v § 5 ods. 4 druhej vete zákona o Zbierke zákonov: „Formulácia prechodných ustanovení musí byť úplná a presná, aby ich prepojenie s konkrétnymi zmenami v právnom predpise bolo jednoznačné, a vytvárali tak právny základ pre plynulý prechod existujúcich právnych vzťahov na novú právnu úpravu.“

Ústavný súd SR sa už v doterajšej judikatúre vyrovnal s prípadom, keď použitie rôznych výkladových metód vedie k rôznym právnym záverom. Pre takéto prípady formuloval zásadu prednosti ústavne konformného výkladu (napr. nález Ústavného súdu SR, sp. zn. II. ÚS 148/06; uznesenie Ústavného súdu SR, sp. zn. IV. ÚS 96/07):

„Zo zásady prednosti ústavne konformného výkladu vyplýva tiež požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu Ústavou garantovaných práv fyzických alebo právnických osôb. Inak povedané, všetky orgány verejnej moci sú povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie Ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd.“

Z pohľadu doterajšieho hlavného kontrolóra preto treba vyhodnotiť aj jeho ústavne garantované právo na prácu pri výkone kontrolnej činnosti. Plnohodnotnejšiu ochranu práv osoby hlavného kontrolóra jednoznačne zaručuje prvý výklad zákonného predĺženia funkčného obdobia doterajšieho hlavného kontrolóra podľa prvej vety § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení bez možnosti jeho skončenia počas krízovej situácie. O to viac je táto interpretácia materiálne zlučiteľná s princípmi právneho štátu tým, že zákonodarca vytvoril v § 30f ods. 1 zákona o obecnom zriadení plnohodnotný mechanizmus neplynutia lehôt, čím nie je nijako ohrozený záujem na zabezpečení kontinuity kontrolnej činnosti v obci.

Podľa ustálenej rozhodovacej súdnej praxe nie je však právo zotrvať vo funkcii súčasťou ústavne garantovaného práva na prácu ako základného práva garantovaného Ústavou SR (napr. rozsudok Okresného súdu Prešov, sp. zn. 11Cpr/8/2012, z 10. októbra 2012; rozsudok Okresného súdu Trenčín, sp. zn. 14Cpr/2/2012, z 31. októbra 2012).

Z hľadiska napĺňania prednosti ústavne konformného výkladu je teda zrejmé, že cieľom prechodných legislatívnych opatrení v § 30f ods. 1 a ods. 6 zákona o obecnom zriadení (rovnako aj ostatných ustanovení § 30f zákona o obecnom zriadení) nebola ochrana práva na prácu doterajšieho hlavného kontrolóra obce, ale ochrana verejného zdravia prijatím opatrení na zabránenie zhromažďovania osôb na zasadnutí obecného zastupiteľstva a dosiahnutie kontinuity kontrolnej činnosti v obci pre prípad prechodného nezasadania kolektívnych orgánov obce.

V období, keď došlo k prijatiu novely č. 73/2020 Z. z., a v čase, keď vrcholila nepriaznivá epidemická situácia (najmä za trvania prísnych protiepidemických opatrení počas vládou SR opakovane vyhlasovaného a predlžovaného núdzového stavu) závery v prospech druhého výkladu (t. j. skrátenie funkčného obdobia počas krízovej situácie podľa § 30f ods. 6 druhej vety) neslúžili k ochrane nijakého legitímneho právom chráneného záujmu. Podľa nášho názoru preto nebolo vhodné v obciach prijímať uznesenia obecného zastupiteľstva o voľbe hlavného kontrolóra obce.

Voľba nového hlavného kontrolóra nepatrí medzi existenčne nevyhnutné funkcie obce, naopak, prioritou je ochrana verejného zdravia. Pozastavenie vykonania voľby nového hlavného kontrolóra s cieľom predchádzať šíreniu nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 za súčasného končiaceho pôsobenia doterajšieho hlavného kontrolóra zásadným spôsobom neovplyvní životaschopnosť obce. Pri spočívaní konania voľby s jej následnou realizáciou po skončení krízovej situácie sú dodržané všetky zákonné pravidlá pre voľbu hlavného kontrolóra podľa § 18a zákona o obecnom zriadení. Zákonom zverených 60 dní od skončenia krízovej situácie poskytuje dostatočne široký priestor pre realizáciu všetkých zákonných úkonov volieb hlavného kontrolóra obce. Takáto právna interpretácia je pre obecprávne istá a neprináša žiadne riziko porušenia zákona.

Ustanovenia § 30f zákona o obecnom zriadení boli prijímané v reálnom čase (legislatívny proces v marci 2020) a zákonodarca nimi reagoval na dovtedy bezprecedentnú situáciu vyvolanú ochorením COVID-19. Novela č. 73/2020 túto situáciu pomenovala ako „krízová situácia“.

Zákonodarca pod pojem „krízová situácia“ v § 30f ods. 1 v súvislosti s ochorením COVID-19 zaradil tri rôzne právne režimy:

• mimoriadnu situáciu – podľa zákona o civilnej ochrane,
• núdzový stav – podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu a
• výnimočný stav – podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu.

Opatrenia zvolené zákonodarcom v § 30f zákona o obecnom zriadení (ako aj v iných právnych predpisoch) boli operatívne nastavené s predpokladom, že obmedzenia fungovania verejnoprávnych inštitúcií budú trvať niekoľko týždňov, maximálne mesiacov. Pandémia COVID-19 však nadobudla také rozmery, že mimoriadna situácia v SR trvá už nepretržite od 11. marca 2020 do súčasnosti a núdzový stav bol opakovane vyhlasovaný, naposledy uznesením vlády SR č. 215/2021 v trvaní do 14. mája 2021.

V dôsledku dlhodobosti trvania mimoriadnej situácie a opakovaného núdzového stavu si museli verejnoprávne inštitúcie vrátane obcí vytvoriť napriek obmedzeniam plynúcim z krízovej situácie vhodné platformy pre svoje fungovanie. Obce túto úlohu zvládli a v súčasnosti pri dodržiavaní nariadených epidemiologických opatrení plnohodnotne rokujú prezenčnou formou (s fyzickou účasťou) podľa § 12 ods. 1 a nasl. zákona o obecnom zriadení, alebo začali vhodne využívať rokovanie prostredníctvom videokonferencie podľa § 30f ods. 2 zákona o obecnom zriadení.

Dočasný charakter noriem v § 30f zákona o obecnom zriadení demonštruje aj ich zaradenie v zákone o obecnom zriadení ako „Prechodné ustanovenia súvisiace s krízovou situáciou spôsobenou ochorením COVID-19“. Materiálne prekonanie právnej normy núti zákonodarcu, aby túto právnu normu buď úplne zrušil alebo ju zmenil.

Ak je však právna norma systematicky zaradená v prechodných ustanoveniach, nie je ju možné novelizovať. Podľa § 6 ods. 4 zákona o Zbierke zákonov „prechodné ustanovenia a zrušovacie ustanovenia, ktoré nadobudli účinnosť, nemožno novelizovať; to neplatí, ak v prechodných ustanoveniach ešte neuplynula lehota ustanovená na uplatnenie práva alebo splnenie povinnosti.“ Keďže prechodné ustanovenia nemožno novelizovať, ipso facto sa prestanú aplikovať v situácii, ak materiálne pominuli dôvody na ich uplatňovanie.

Právna norma obsiahnutá v § 30f ods. 6 prvej vete zákona o obecnom zriadení nie je v súčasnosti objektívne podmienená a je materiálne prekonaná. Je nad všetky pochybnosti, že konštrukcia § 30f ods. 6 prvej vety v spojení s § 30f ods. 6 druhej vety je terminologicky nepresná a umožňuje dva protichodné výklady. Pri možnosti protichodných výkladov právnych noriem treba zvoliť ústavne konformný výklad. Ústavne konformný výklad celého § 30f zákona o obecnom zriadení smeruje k ochrane verejného zdravia.

Právne normy treba vykladať vždy v reálnom čase a v reálnych spoločenských súvislostiach.

Neexistuje žiaden logický argument, pre ktorý by spomedzi všetkých oprávnení obecného zastupiteľstva podľa § 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení malo byť ako jediné oprávnenie selektívne vylúčené oprávnenie zastupiteľstva podľa § 11 ods. 4 písm. j) tohto zákona, t. j. voliť hlavného kontrolóra.

Takýto výklad by bol absurdný. Ústavný súd SR jednoznačne zastáva názor, že právna úprava nemôže byť chápaná absurdne alebo absolútne (napr. nález Ústavného súdu SR,sp. zn. I. ÚS 156/09-25, zo dňa 17. augusta 2009). Okrem súdnych autorít výklad ad absurdum rozoberá i právna veda, napríklad akademik Viktor Knapp: „Důkaz dovedením do absurdních, resp. nemožných důsledků je důkaz, jenž se provádí tím, že se určitá možnostvýkladu právního předpisu vyloučí proto, že je nesmyslná nebo nedává rozumný smysl, ale i proto, že vede k rozporu s jinou právní normou nebo že vede k nemožnému (t. j. fakticky nebo právně nemožnému) závěru.“ (KNAPP, Viktor. Vědecká propedeutika pro právníky. Praha: Eurolex, 2003).

V súčasnosti prebiehajú súdne konania, v ktorých sa bývalí hlavní kontrolóri obcí aktívne domáhajú svojich práv pre rozpor konania obce s § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení. Zároveň bolo vydaných niekoľko protestov prokurátorov voči obciam pre porušenie uvedeného ustanovenia pri voľbe hlavného kontrolóra počas krízovej situácie (napr. sp. zn. PD117/20/6611, Pd96/20/8808). Treba však zohľadniť to, že tieto opatrenia boli prijímané síce za rovnakého zákonného znenia § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení, ale reagovali často na účelovú voľbu hlavného kontrolóra napríklad pár dní po nadobudnutí účinnosti novely č. 73/2020 Z. z. v čase úplného útlmu fungovania verejnoprávnych a spoločenských inštitúcií z dôvodu prijatých protiepidemických opatrení.

Neskôr sa začali objavovať aj odkladacie listy okresných prokuratúr, ktorými sa okresný prokurátor priklonil k „druhému výkladu“. V Pd134/20/2202 sa napríklad uvádza: „K právnej úprave obsiahnutej v § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení považujeme za nevyhnutné uviesť, že toto ustanovenie bolo normotvorcom prijaté na základe Pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu skupiny poslancov NR SR, ktorý je zverejnený a dohľadateľný na webovom sídle NR SR, pričom ako dôvod navrhovanej úpravy sa uvádza nasledovné: „Navrhnutým znením § 30f ods. 5 sa ustanovuje, že počas krízovej situácie neplynú ani lehoty týkajúce sa voľby hlavného kontrolóra. V dôsledku toho môže nastať situácia, že v niektorých obciach počas krízovej situácie uplynie funkčné obdobie doterajšiemu hlavnému kontrolórovi, nebude zvolený nový hlavný kontrolór a obec ostane bez hlavného kontrolóra. V záujme zachovania kontinuity kontrolnej činnosti sa navrhuje, aby v takomto prípade uplynutím funkčného obdobia neskončil výkon funkcie hlavného kontrolóra, ako je za normálnych okolností, ale aby výkon funkcie hlavného kontrolóra pokračoval až do 60 dní po skončení krízovej situácie. Výnimkou by bola situácia, že by obecné zastupiteľstvo v období medzi uplynutím funkčného obdobia doterajšieho hlavného kontrolóra a skončením krízovej situácie zvolilo nového hlavného kontrolóra. V takom prípade by skončil výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra a začalo by funkčné obdobie nového hlavného kontrolóra.“ Pre úplnosť uvádzam, že v procese schvaľovania zákona č. 73/2020 Z. z., boli jednotlivé odseky § 30f zákona o obecnom zriadení prečíslované, preto je vo vyššie citovanom odôvodnení uvedené, že sa jedná o navrhované znenie § 30f ods. 5ktoré však bolo schválené a do zákona o obecnom zriadení inkorporované pod odsekom 6 ustanovenia § 30f. Ako je zrejmé z predkladaného odôvodnenia, dôvodom na prijatie danej úpravy bolo zabezpečenie kontinuity kontrolnej činnosti, pričom normotvorca prijatím danej úpravy pamätal jednak na situáciu, kedy počas krízovej situácie nie je zvolený nový hlavný kontrolór (úprava obsiahnutá v § 30f ods. 6 alinea prvá zákona o obecnom zriadení), ako aj na situáciu, kedy zastupiteľstvo v období medzi uplynutím funkčného obdobia doterajšieho hlavného kontrolóra a skončením krízovej situácie zvolí nového hlavného kontrolóra (úprava obsiahnutá v § 30f ods. 6 alinea druhá zákona o obecnom zriadení). V nadväznosti na vyššie uvedené skutočnosti uznesenie č. … mestského zastupiteľstva v … , ktoré vyhlásilo voľbu hlavného kontrolóra mesta, hodnotím ako uznesenie zákonné, keďže podľa v súčasnosti platnej a účinnej úpravy je výlučne na zvážení tej – ktorej obce / mesta, či sa počas krízovej situácie rozhodne vyhlásiť voľbu nového hlavného kontrolóra. Považujem však za nutné zdôrazniť, že až v prípade zvolenia nového hlavného kontrolóra zaniká výkon funkcie doterajšieho hlavného kontrolóra, a to dňom nasledujúcim po dni, v ktorom bol nový hlavný kontrolór zvolený.“

Vzhľadom na tieto rozdielne interpretačné názory po upokojení epidemickej situácie podľa Alert systému pre monitorovanie vývoja epidémie a prijímanie protiepidemických opatrení v závislosti od intenzity šírenia SARS-CoV-2 zaujala Generálna prokuratúra SR zjednocujúce stanovisko pre nižšie postavené prokuratúry z 26. júla 2021 (pôvodné stanovisko Generálnej prokuratúry s chybami z 28. júna 2021), podľa ktorého:

„Voľbu hlavného kontrolóra je možné s poukazom na ustanovenie § 30f ods. 6 zákona o obecnom zriadení veta druhá a § 23b ods. 3 veta druhá zákona o samosprávnych krajoch vykonať i počas krízovej situácie, a to za dodržania všetkých procesných postupov týkajúcich sa rokovania orgánov územnej samosprávy vyplývajúcich zo zákona o obecnom zriadení a zo zákona o samosprávnych krajoch.“

Ak obec počas krízovej situácie voľbu vykoná, možno na základe uvedeného vydaného stanoviska Generálnej prokuratúry SR (vzhľadom na hierarchickú podriadenosť nižších prokuratúr Generálnej prokuratúre) predpokladať, že orgán dozoru nad zákonnosťou činnosti obce (prokuratúra) vyhodnotí voľbu hlavného kontrolóra ako zákonnú.

Riziko ale pre obec potenciálne hrozí. Doterajší hlavný kontrolór sa môže domáhať na správnom súde žalobou podľa § 337 ods. 2 SSP, že výkon jeho funkcie trvá, a tým aj domáhať sa neplatnosti skončenia pracovného pomeru a náhrady mzdy z neplatne skončeného pracovného pomeru. Až prípadné právoplatné rozhodnutie súdu o zrušení rozhodnutia o voľbe hlavného kontrolóra na základe správnej žaloby môže ovplyvniť platnosť pracovnej zmluvy novozvoleného hlavného kontrolóra. Výsledok žiadneho súdneho sporu nie je možné vopred predvídať. Sudca nie je nijako viazaný právnym posúdením prokuratúrou SR. Prokuratúra nerozhoduje autoritatívne o právach a povinnostiach obce, nemá oprávnenie rušiťani meniť rozhodnutie orgánu obce. Prokurátor vyjadruje len svoj právny názor.

Záver

Právna úprava voľby hlavného kontrolóra obce počas krízovej situácie je nevhodne formulovaná. Obec môže zákonne a bez rizika čakať s vykonaním voľby hlavného kontrolóra do skončenia krízovej situácie, ktorej termín ukončenia nemožno predvídať. Ustanovenie § 30f ods. 6 v spojení s ods. 1 zákona o obecnom zriadení treba vykladať tak, aby sa plnohodnotnejšie garantoval záujem na ochrane verejného zdravia. Zákonná úprava v § 30f ods. 6 prvej vety zákona o obecnom zriadení o predĺžení funkčného obdobia hlavného kontrolóra je v súčasnosti nepochybne materiálne prekonaná a nie je objektívne podmienená materiálnymi prameňmi práva. V súčasnej pomerne priaznivej epidemiologickej situácii, keď obecné zastupiteľstvo ako kolektívny orgán zasadá s fyzickou účasťou poslancov podľa § 12a nasl. zákona o obecnom zriadení alebo videokonferenčne podľa § 30f ods. 2 zákona o obecnom zriadení a plnohodnotne rozhoduje o všetkých ostatných základných otázkach života obce podľa § 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení neexistuje logická prekážka pre vykonanie procesu voľby hlavného kontrolóra obce. Takýto výklad v reálnom čase neodporuje zneniu zákona o obecnom zriadení a neodporuje ani účelu zákonodarcu na ochrane verejného zdravia pri zavádzaní § 30f zákona o obecnom zriadení, ba naopak, cieľ sledovaný zákonodarcom napĺňa. Ak obec za súčasného znenia zákona počas krízovej situácie voľbu hlavného kontrolóra vykoná, nie je však vylúčené, že súd v konkrétnom jednotlivom prípade vyhodnotí voľbu hlavného kontrolóra ako nezákonnú.