Odvolanie hlavného kontrolóra obce z funkcie

Príspevok je venovaný zániku výkonu funkcie hlavného kontrolóra obce, pričom autor kladie dôraz na jeden zo spôsobov zániku výkonu funkcie, a to na odvolanie hlavného kontrolóra obce z funkcie. Príspevok okrem rozboru platnej právnej úpravy analyzuje dostupnú rozhodovaciu činnosť súdov na tomto úseku.

Zániku funkcie hlavných kontrolórov obcí sa naposledy dotkla novela zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) vykonaná zákonom č. 102/2010 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

Kým podľa stavu účinného do 1. apríla 2010 na odvolanie hlavného kontrolóra obce z funkcie postačovala nadpolovičná väčšina hlasov prítomných poslancov obecného zastupiteľstva, podľa novely sa na odvolanie hlavného kontrolóra obce vyžaduje súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva.

Táto, na prvý pohľad v porovnaní s inými novelizovanými ustanoveniami zákona o obecnom zriadení nevýrazná zmena, je však výsledkom dlhodobej kritiky zo strany odbornej verejnosti,ako aj výsledkom snahy o novelu zo strany Združenia hlavných kontrolórov miest a obcí SR. Sprísnenie podmienok odvolania hlavného kontrolóra obce z funkcie pri hlasovaní v obecnom zastupiteľstve má posilniť jeho postavenie pri výkone kontrolnej činnosti. Pôvodná možnosť odvolania hlavného kontrolóra obce nadpolovičnou väčšinou prítomných poslancov obecného zastupiteľstva systémovo odporovala pravidlám pri voľbe hlavného kontrolóra obce.

Podľa § 18a ods. 3 zákona o obecnom zriadení je totiž na zvolenie hlavného kontrolóra obce v prvom kole potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva. Až v prípade, ak ani jeden z kandidátov takú väčšinu nezíska, obecné zastupiteľstvo ešte na tej istej schôdzi vykoná druhé kolo volieb, do ktorého postúpia dvaja kandidáti, ktorí získali v prvom kole volieb najväčší počet platných hlasov. V prípade rovnosti hlasov do druhého kola volieb postupujú všetci kandidáti s najväčším počtom platných hlasov. V druhom kole volieb je zvolený ten kandidát, ktorý získal najväčší počet platných hlasov. Pri rovnosti hlasov v druhom kole volieb sa rozhoduje žrebom.

Uvedený stav viedol k opodstatneným námietkam odvolávaných hlavných kontrolórov obcí, že „v právnom poriadku SR neexistuje prípad, kde na odvolanie z verejnej funkcie by bol postačujúci menší počet hlasov, než hlasov potrebných na voľbu do príslušnej verejnej funkcie“. K uvedenému problému však Ústavný súd SR nezaujal v merite veci právne stanovisko z dôvodu, že ústavnú sťažnosť dotknutého hlavného kontrolóra obce odmietol pre nedostatok právomoci Ústavného súdu SR na jej prerokovanie. V uznesení konštatoval, ženebol príslušný na preskúmanie postupu a uznesenia mestského zastupiteľstva č. 178/2006 v bodoch A), B) a C) z 20. októbra 2006, na základe ktorého bol sťažovateľ odvolaný z funkcie hlavného kontrolóra. Ústavný súd SR zastáva názor, že v danom prípade ide o pracovnoprávnu vec patriacu v prvom rade do právomoci všeobecných súdov. Práve všeobecné súdy sú orgánmi verejnej moci, ktoré primárne poskytujú ochranu základným právam a slobodám fyzických osôb a právnických osôb. Právomoc Ústavného súdu SR sa v takýchto prípadoch uplatňuje subsidiárne, teda už vtedy, ak možnosť domáhať sa ochrany základných práv a slobôd na všeobecnom súde už zo zrejmých dôvodov neexistuje.(Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky III. ÚS 199/07 zo 17. júla 2007.)

Zmena zákona o obecnom zriadení má teda prispieť aj k väčšej nezávislosti hlavných kontrolórov obcí od „politických“ premien v konkrétnej miestnej samospráve po voľbách do orgánov samosprávy obcí. Kým pri voľbe hlavného kontrolóra je absolútna väčšina hlasov poslancov potrebná len pre zvolenie v I. kole a v ďalšom kole už postačuje jednoduchá väčšina, pri odvolaní hlavného kontrolóra sa potrebné kvórum pri neúspešnom odvolaní neznižuje.

Starosta obce nemá sistačné oprávnenie vo vzťahu k uzneseniu obecného zastupiteľstva o odvolaní hlavného kontrolóra, t. j. nemôže pozastaviť jeho výkon, tým že ho nepodpíše (§ 13 ods. 7 zákona o obecnom zriadení). Uznesenie je platné aj bez podpisu starostu obce. 

Novelou zvýšené kvórum pre odvolanie hlavného kontrolóra obce však predstavuje iba čiastočné riešenie problémov spojených s inštitútom odvolania hlavného kontrolóra obce z funkcie.

Podľa § 18a ods. 8 zákona o obecnom zriadení výkon funkcie hlavného kontrolóra obce zaniká:

1. Vzdaním sa funkcie 

Pokiaľ bolo vzdanie sa funkcie hlavného kontrolóra obce urobené právne relevantným spôsobom a dostalo sa do dispozície obce, t. j. do podateľne obecného úradu, nie je možné vziať ho späť, príp. upravovať, resp. meniť. Výkon funkcie končí dňom nasledujúcim po doručení vzdania sa funkcie, ak nebol vo vzdaní sa funkcie uvedený neskorší dátum.

2. Odvolaním z funkcie 

Odvolanie je osobitný právny inštitút, ktorý by mal byť uplatňovaný vtedy, ak iné prostriedky nevedú k náprave. Keďže odvolanie hlavného kontrolóra obce je v zákone o obecnom zriadení konštruované ako fakultatívny inštitút, platí že obecné zastupiteľstvo môže, ale nie je povinné odvolať hlavného kontrolóra obce. Odvolanie hlavného kontrolóra obce je vecou obecného zastupiteľstva aj vtedy, ak sú jednoznačne splnené zákonom taxatívne dané dôvody na jeho odvolanie. Takáto úprava je odbornou literatúrou hodnotená ako právne neštandardná a zjavne v rozpore s princípmi fungujúceho právneho štátu a zákona o obecnom zriadení.

3. Uplynutím jeho funkčného obdobia

4. Smrťou alebo vyhlásením za mŕtveho

Funkcia zaniká v prípade smrti dňom, ktorý je uvedený ako dátum smrti v úmrtnom liste. V prípade vyhlásenia za mŕtveho sa jedná o súdne konanie podľa § 195 Občianskeho súdneho poriadku. Deň, ktorý sa považuje za deň smrti, prípadne deň, ktorý nezvestný neprežil je v takom prípade uvedený v súdnom rozhodnutí a k tomuto dňu aj zaniká funkcia hlavného kontrolóra. Hoci sa jedná o výnimočné prípady, v takejto situácii by obec bola paralyzovaná vo vnútornej kontrolnej činnosti a dlhodobo bez hlavného kontrolóra, pretože v tomto súdnom konaní, v prípade nezvestnosti, musí v zmysle § 196 Občianskeho súdneho poriadkunasledovať minimálne jednoročná lehota, v ktorej sa nezvestný môže prihlásiť.

5. Dňom nadobudnutia právoplatnosti rozsudku, ktorým bol pozbavený spôsobilosti na právne úkony alebo ktorým bola jeho spôsobilosť na právne úkony obmedzená

Ide o občianske súdne konanie podľa § 10 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v z. n. p. (ďalej len „Občiansky zákonník“) a zákona č. 161/2015 Z. z. Civilného mimosporového poriadku. V takom prípade zaniká funkcia dňom nadobudnutia právoplatnosti rozsudku. Keďže k výkonu funkcie sa vyžaduje plná spôsobilosť na právne úkony, je právne irelevantné,o aké prípadné obmedzenie spôsobilosti na právne úkony sa bude v rozhodnutí súdu jednať.

6. Dňom nadobudnutia právoplatnosti rozsudku, ktorým bol odsúdený za úmyselný trestný čin alebo právoplatne odsúdený za trestný čin, ak výkon trestu odňatia slobody nebol podmienečne odložený

V tomto prípade musí byť nevyhnutne splnená požiadavka právoplatného odsúdenia, t. j. nepostačuje začatie trestného stíhania, príp. prejednávanie veci na súde. V trestnom konaní platí v zmysle § 2 ods. 4 zákona č. 301/2005 Z. z. Trestný poriadok v z. n. p. zásada prezumpcie neviny, v zmysle ktorej, každý proti komu sa vedie trestné konanie, sa považuje za nevinného, kým súd nevysloví právoplatným odsudzujúcim rozsudkom jeho vinu.

V týchto prípadoch zákon diferencuje mieru zavinenia páchateľa. Kým v prípade súdneho odsúdenia za úmyselný trestný čin, vždy zo zákona zaniká funkcia hlavného kontrolóra, v prípade nedbanlivostného trestného činu zanikne funkcia zo zákona len vtedy, ak mu bol uložený trest odňatia slobody, ktorého výkon mu nebol podmienečne odložený, ale ktorý je povinný vykonať v ústave na výkon trestu. Zánik funkcie tu nastáva zo zákona ku dňu nadobudnutia právoplatnosti odsudzujúceho rozsudku súdu.

Zánik výkonu funkcie nenastáva v prípade iných alternatívnych spôsobov ukončenia trestného konania, napr. podmienečného zastavenia trestného stíhania podľa § 216 tohto zákona alebo schválenia zmieru podľa § 220.

Problematická situácia môže nastať v prípade vzatia hlavného kontrolóra do väzby. Rozhodnutie o väzbe nie je rozhodnutím o vine obvineného, je len prostriedkom na zaistenie osoby pre účely trestného konania, funkcia hlavného kontrolóra teda zo zákona nezaniká, napriek tomu však fyzicky na dlhší čas zabráni hlavnému kontrolórovi vo výkone kontrolnej činnosti a paralyzuje vnútorný kontrolný systém obce.

Vo viacerých situáciách sa v prípade neoznámenia zo strany hlavného kontrolóra obec len ťažko dozvie o skutočnostiach majúcich za následok zánik výkonu funkcie. Keďže k zániku funkcie v týchto právnych situáciách dochádza priamo zo zákona, problémy v právnej praxi vyvoláva aj legalita jednotlivých úkonov, ktoré osoba bývalého kontrolóra, u ktorej zo zákona zanikla funkcia, ktorá ale túto skutočnosť obci neoznámi, vykoná po zániku funkcie. Novela zákona o obecnom zriadení (zákon č. 102/2010 Z. z.) zaviedla oznamovaciu povinnosť u starostu obce (§ 13a ods. 5 zákona o obecnom zriadení) a poslanca obecného zastupiteľstva (§ 25 ods. 3 zákona o obecnom zriadení), u hlavného kontrolóra už však obdobnú oznamovaciu povinnosť nezaviedla.

7. Dňom, keď začal vykonávať funkciu poslanca obecného zastupiteľstva, starostu, člena orgánu právnickej osoby, ktorej zriaďovateľom alebo zakladateľom je obec, iného zamestnanca obce a podľa osobitného zákona

Výkon nezlučiteľnej funkcie automaticky znamená zánik funkcie hlavného kontrolóra obce, pričom na tomto konštatovaní nemožno zmeniť nič ani v tom prípade, že „hlavný kontrolór“ prestane vykonávať túto nezlučiteľnú funkciu.

Obecné zastupiteľstvo môže v zmysle § 18a ods. 9 odvolať hlavného kontrolóra obce z funkcie, ak:

a) Opakovane alebo zvlášť hrubým spôsobom poruší povinnosti zamestnanca alebo vedúceho zamestnanca – ide o dôvody, ktoré sa týkajú hlavného kontrolóra ako zamestnanca obce a ktorých existenciu zisťuje starosta obce. Starosta obce je štatutárom obce aj v pracovnoprávnych veciach podľa § 13 ods. 5 zákona o obecnom zriadení a podľa § 16 ods. 3 cit. zákona riadi prácu obecného úradu, ktorého súčasťou je aj hlavný kontrolór. V rovine pracovnoprávnych vzťahov je teda hlavný kontrolór obce podriadený starostovi obce.Jednotlivé povinnosti hlavného kontrolóra ako zamestnanca a vedúceho zamestnanca obce sú konkretizované v zákone č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v z. n. p. a zákone č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v  z. n. p. Pokiaľ starosta obce zistí, že hlavný kontrolór porušuje svoje povinnosti vyplývajúce z týchto predpisov, prípadne z vnútorných pracovných predpisov obce, navrhne obecnému zastupiteľstvu jeho odvolanie. Obecné zastupiteľstvo pritom samostatne preskúma odôvodnenosť takéhoto návrhu starostu.

Porušenie povinnosti u hlavného kontrolóra môže nastať dvoma spôsobmi:

• porušenie bežných povinností – aby bolo možné odvolať hlavného kontrolóra z funkcie, je potrebné opakované porušenie týchto povinností – najmenej dvakrát,
• porušenie povinnosti zvlášť hrubým spôsobom – ide o jednorazové porušenie povinnosti hlavného kontrolóra, pričom ide o závažné porušenie povinnosti –s vyššou intenzitou a ťažším následkom, ako pri bežnom neplnení povinností.

Zákonník práce už nepoužíva pojem „hrubé porušenie povinnosti“, a preto je v pracovnoprávnej rovine potrebné konkrétne prejavy správania posúdiť z hľadiska naplnenia podmienok inštitútu „závažného porušenia pracovnej disciplíny“ v zmysle § 68 ods. 1 písm. b) Zákonníka práce.

Pre opakované porušenie povinnosti sa v zmysle judikatúry nevyžaduje, aby išlo o opakovanie toho istého skutku, prípadne o porušenie disciplíny takým istým spôsobom a rovnakou intenzitou (Judikát V 31/1983).

V rovine de lege ferenda (v rovine právnych úvah, návrhov na zlepšenie právnej úpravy) by bolo vhodnejšie, aby sa odvolávanie hlavného kontrolóra obce z tohto zákonného dôvodu realizovalo iba na návrh starostu obce, ktorý je výlučným štatutárom v pracovnoprávnych vzťahoch obce. Uvedený návrh je aj prirodzene logický, keďže obecné zastupiteľstvo by samo o sebe ani nemalo mať vedomosť o tom, že hlavný kontrolór obce porušil povinnosti zamestnanca, napr. konzumoval alkohol na pracovisku, nedodržal pracovnú dobu, a pod. Navrhovaná zmena by rešpektovala deľbu zodpovednosti hlavného kontrolóra obce podľa zákona o obecnom zriadení medzi obecné zastupiteľstvo a starostu obce. Táto zmena právnej úpravy by odstránila aj doterajšie nedostatky v justičnej praxi, kedy sa potreba/nepotrebnosť návrhu starostu stali predmetom sporov (Rozsudok Okresného súdu K. sp. zn. 41 C 75/2010 zo dňa 17.09.2010). Zároveň by sa odstránilo zneužívanie tohto dôvodu odvolávania hlavného kontrolóra obce, ktoré je v porovnaní s dôvodom podľa § 18a ods. 9 písm. b) zákona o obecnom zriadení jednoduchšie, keďže nie je podmienené predchádzajúcim písomným upozornením hlavného kontrolóra obce zo strany obecného zastupiteľstva.

b) Hrubo alebo opakovane zanedbáva povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie a bol na to aspoň raz písomne upozornený obecným zastupiteľstvom – ide o dôvody, ktoré sa týkajú plnenia úloh hlavného kontrolóra podľa § 18f zákona o obecnom zriadení. Ich existenciu,resp. neexistenciu skúma obecné zastupiteľstvo. K tomu, aby mohlo zastupiteľstvo hlavného kontrolóra odvolať, je potrebné minimálne jedno predchádzajúce písomné upozornenie adresované hlavnému kontrolórovi a pretrvávanie nedostatkov v práci kontrolóra aj po takomto upozornení.

Zákon o obecnom zriadení bližšie nešpecifikuje pojmy hrubého alebo opakovaného zanedbávania povinností vyplývajúcich z funkcie hlavného kontrolóra, a preto je nutné vychádzať z určitej analógie práva a konkrétnych podmienok pri zanedbávaní povinností.

Pokiaľ ide o pojem „povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie“ je potrebné konštatovať, že jeho obsah vyplýva z § 18 – 18f zákona o obecnom zriadení v úzkej spojitosti a nadväznosti na ustanovenia § 4 ods. 1 – 3 a osobitné procesnoprávne predpisy, najmä zákon č. 357/2015 Z. z.o finančnej kontrole a audite v z. n. p. Do okruhu povinností hlavného kontrolóra obce však nemožno v žiadnom prípade zahrnúť to, čo patrí do výlučnej pôsobnosti orgánov obce (starostu obce a obecného zastupiteľstva) alebo orgánov obecného zastupiteľstva.

Pod opakovaným zanedbávaním povinností je potrebné rozumieť porušenie povinností najmenej v dvoch prípadoch (na rozdiel od sústavnosti, kedy sa vyžaduje porušenie aspoň v troch prípadoch). Pod hrubým zanedbávaním povinností je potrebné rozumieť zvlášť závažným spôsobom porušované alebo neplnené povinnosti zo strany hlavného kontrolóra obce, t. j. najmä také, ktoré sú uložené hlavnému kontrolórovi zákonom alebo na základe zákona, a sú nevyhnutnou podmienkou pre riadny výkon jeho funkcie.

Na naplnenie skutkovej podstaty tohto dôvodu odvolania hlavného kontrolóra obce postačuje z jeho strany nedbanlivostné konanie, a nie je potrebný úmysel, t. j. postačuje ak hlavný kontrolór obce:

• vedel, že môže svojím konaním, resp. nekonaním porušiť alebo ohroziť plneniepovinností vyplývajúcich z jeho funkcie, ale bez primeraných dôvodov sa spoliehal na to, že takéto porušenie alebo ohrozenie nenastane, alebo
• nevedel, že môže svojím konaním, resp. nekonaním porušiť alebo ohroziť plnenie povinností vyplývajúcich z jeho funkcie, hoci to vzhľadom na okolnosti a na svoje osobné pomery vedieť mal a mohol.

c) Uvedie nepravdivý údaj v čestnom vyhlásení podávanom podľa § 18 ods. 1, t. j. o vykonávaní/nevykonávaní inej zárobkovej činnosti, podnikaní alebo členstve v riadiacich, kontrolných alebo dozorných orgánoch právnických osôb, ktoré vykonávajú podnikateľskú činnosť alebo v údajoch o svojich majetkových pomeroch. – o nepravdivé informovanie o zárobkových alebo podnikateľských aktivitách podľa § 18 ods. 1 zákona o obecnom zriadení, na ktoré kontrolór potrebuje súhlas obecného zastupiteľstva alebo nepravdivé údaje v majetkovom priznaní, ktoré je povinný podať podľa § 10 zákona č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v z. n. p.

Odvolanie hlavného kontrolóra obce z funkcie musí byť odôvodnené aspoň jedným z týchto do úvahy prichádzajúcich dôvodov a musí byť písomné.

Dôvody sa uvádzajú v zápisnici zo zasadnutia obecného zastupiteľstva a tiež v uznesení o odvolaní hlavného kontrolóra obce. V danom prípade nemusí byť takéto rozhodnutie obecného zastupiteľstva doručované písomne hlavnému kontrolórovi obce. Pritom sa vychádza z toho, že zápisnice zo zasadnutí obecných zastupiteľstiev ako aj uznesenia obecných zastupiteľstiev sú verejne prístupné a dostupné.

Tento odbornou literatúrou prezentovaný právny názor však naráža v súdnej praxi na zaujímavý judikát Najvyššieho súdu SR sp.zn. 6Sžo/146/2010 zo dňa 20. júla 2011. V uvedenom konaní bolo sporným uznesenie obecného zastupiteľstva obce R., ktorým obecné zastupiteľstvo odvolalo hlavnú kontrolórku obce, pričom z predmetného uznesenia obecného zastupiteľstva nebolo možné zistiť, z akého dôvodu a podľa akého ustanovenia zákona bola vlastne hlavná kontrolórka obce odvolaná. Uvedené dôvody obec R. konkretizovala až v súdnom konaní pred prvostupňovým krajským súdom vo svojom písomnom vyjadrení a na pojednávaní. V uznesení o odvolaní hlavnej kontrolórky obce teda absentovala právna kvalifikácia dôvodu odvolania hlavnej kontrolórky z funkcie. Krajský súd v K., ako prvostupňový správny súd, vzhliadol na napadnuté uznesenie obecného zastupiteľstva ako na neurčité, nezrozumiteľné, nepreskúmateľné a nesúladné so zákonom. Krajský súd navyše dodatočne prezentované dôvody na odvolanie hlavnej kontrolórky vyhodnotil ako nespôsobilé naplniť skutkovú podstatu hrubého alebo opakovaného zanedbávania povinnosti vyplývajúce funkcie hlavného kontrolóra.

S uvedenou interpretáciou sa nestotožnil Najvyšší súd SR, ktorý rozhodnutie krajského súdu zrušil. Najvyšší súd SR sa stotožnil s právnym názorom obce R., podľa ktorého obecné zastupiteľstvo, ktoré napadnuté uznesenie prijalo, nie je správnym orgánom, ale je orgánom obce, t. j. voleným zastupiteľským zborom miestnej samosprávy, a jeho uznesenie nie je rozhodnutím vydaným v správnom konaní. Z toho vyplýva, že niet právnej úpravy ukladajúcej obecnému zastupiteľstvu, aký obsah a štruktúru má mať jeho uznesenie, konkrétne, že musí ísť o písomné uznesenie s podrobným skutkovým aj právnym zdôvodnením.

Podľa právneho názoru Najvyššieho súdu SR uznesenie obecného zastupiteľstva je zmiešaným typom správneho aktu, v ktorom sa prelína znak individuálneho správneho aktu tým, že sa dotýka práv a oprávnených záujmov konkrétnej fyzickej osoby, ale rovnako aj znak normatívneho správneho aktu, keďže ho obecné zastupiteľstvo vydáva na základe zákonom zverenej právomoci a jeho zákonnosť sa preskúmava podľa § 250zf Občianskehosúdneho poriadku. Samotný proces jeho vydania však nepochybne nie je regulovaný správnym poriadkom, a preto nie je možné pri posudzovaní jeho náležitostí analogicky postupovať podľa správneho poriadku. Z uvedeného dôvodu je potrebné zákonnosť napadnutého uznesenia obecného zastupiteľstva skúmať nie z pohľadu jeho formálnych náležitostí, ale len na základe listinných dôkazov ako zápisníc zo zasadnutí obecného zastupiteľstva, Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva, písomných napomenutí, a i.

Najvyšší súd SR dokonca zastáva názor, že v uznesení obecného zastupiteľstva, keďže náš právny poriadok neustanovuje jeho obsahové náležitosti, postačí, ak bude obsahovať len „…odvoláva z funkcie hlavného kontrolóra p. XY.“ Navyše podľa právneho názoru Najvyššieho súdu SR vyššie uvedené dôkazy (zápisnice zo zasadnutí obecného zastupiteľstva, Rokovací poriadok obecného zastupiteľstva, písomné napomenutia, a i.) je možné posúdiť len z ich formálnej stránky, nie z vecnej, aby sa nezasiahlo do právomoci obecného zastupiteľstva. Podľa Najvyššieho súdu SR je totiž limitom súdneho prieskumu zákonnosť. Preto súd nemôže preskúmavať vhodnosť a účelnosť obsahu výrokov napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej správy.

Posudzovanie vhodnosti a účelnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy správnemu súdnictvu nepatrí, lebo súdy by takýmto posudzovaním nahradzovali orgány výkonnej moci a zasahovali by nedovoleným spôsobom do otázok voľnej úvahy správneho orgánu. Správny súd teda in concreto nemohol a nemôže posudzovať kvalitu plnenia povinností hlavného kontrolóra obce a určiť, či v danej veci bolo/nebolo hrubé alebo opakované porušenie povinností zo strany hlavného kontrolóra obce preukázané.

V opačnom prípade dochádza k prekročeniu právomoci súdu, ktorý v rámci správneho prieskumu podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku posudzuje iba zákonnosť napadnutého rozhodnutia a k zasahovaniu do právomoci obecného zastupiteľstva vymedzenej v § 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení.

Správny súd sa pri posudzovaní zákonnosti napadnutého uznesenia obmedzí len na otázku, či vykonané dôkazy z ktorých správny orgán vychádza nie sú pochybné najmä s ohľadom na prameň, z ktorého pochádzajú, alebo pre porušenie niektorej procesnej zásady správneho konania, a ďalej na otázku, či vykonané dôkazy logicky robia vôbec možným skutkový záver, ku ktorému orgán verejnej správy dospel.

Správy súd pri preskúmavaní zákonnosti správneho rozhodnutia a postupu správneho orgánu posudzuje, či správny orgán aplikoval na predmetnú právnu vec relevantný právny predpis.

Zákonnosť postupu sa skúma na základe rovnakých kritérií ako zákonnosť rozhodnutí, t. j. či konkrétny postup je, alebo nie je v súlade s platným právnym poriadkom.

Prijatie takejto interpretácie, akú si osvojil Najvyšší súd SR, však vedie k absurdnému záveru, že obecné zastupiteľstvo môže odvolať hlavného kontrolóra obce uznesením bez akéhokoľvek odôvodnenia tohto uznesenia v jeho texte a bez odvolania sa na príslušné zákonné ustanovenie. Navyše vecné hodnotenie naplnenia skutkovej podstaty hrubého alebo opakovaného zanedbáva povinnosti vyplývajúcich z funkcie hlavného kontrolóra alebo opakovaného alebo zvlášť hrubého porušenia povinností zamestnanca alebo vedúceho zamestnanca je výlučne v kompetencii obecného zastupiteľstva bez možnosti následného súdneho prieskumu.

S analyzovaným výkladom Najvyššieho súdu SR sa preto nemožno nestotožniť, a je nutné prikloniť sa k vyššie citovaným názorom odbornej verejnosti. V tomto smere poukazujem tiež na ustálenú judikatúru Ústavného súdu SR, pokiaľ ide o výklad otázky arbitrárnych rozhodnutí orgánov verejnej moci. „ Ústavný súd vo svojej ustálenej judikatúre opakovane zdôrazňuje, že súčasťou obsahu základného práva na súdnu, ale aj inú právnu ochranu poskytovanú orgánmi verejnej moci podľa Čl. 46 ods. 1 ústavy a Čl. 36 ods. 1 listiny je aj právo účastníka konania na také odôvodnenie rozhodnutia orgánu verejnej moci, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na právne a skutkovo relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej a inej právnej ochrany, t. j. s uplatnením nárokov a obranou proti takému uplatneniu. Príslušný orgán verejnej moci však nemusí dať odpoveď na všetky otázky nastolené účastníkom konania, ale len na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, prípadne dostatočne objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia bez toho, aby zachádzali do všetkých detailov sporu uvádzaných účastníkmi konania. Preto odôvodnenie rozhodnutia príslušného orgánu verejnej moci, ktoré stručne a jasne objasní skutkový a právny základ rozhodnutia, postačuje na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované základné právo účastníka na spravodlivé konanie. (Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. IV. ÚS 115/03 zo dňa 3.7.2003.) Potreba náležite odôvodniť rozhodnutie orgánu verejnej moci je daná vo verejnom záujme, pretože je jednou zo záruk, že jeho postup a rozhodnutie nie sú arbitrárne, neprehľadné a že jeho postup a rozhodovanie súdu sú kontrolovateľné verejnosťou“. (NálezÚstavného súdu SR sp. zn. IV. ÚS 296/09 zo dňa 10.12.2009.)

V tejto súvislosti analogicky poukazujem aj na najnovšiu judikatúru Ústavného súdu SR, vo veci ústavnej sťažnosti odvolaného riaditeľa Sociálnej poisťovne. Vo svojom náleze zo dňa 21. 6. 2012 ústavný súd uviedol: „ Ústavný súd v tejto súvislosti považuje za potrebné uviesť, že rozhodnutie vlády o odvolaní sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne prijaté formou uznesenia vlády okrem toho, že má povahu individuálneho právneho aktu, je rozhodnutím, ktoré vydáva vláda ako orgán s mocenskou autoritou v oblasti verejnej správy, pretože jeho obsahom je odvolanie z verejnej funkcie, ktoré nemôže byť prejavom svojvôle vlády voči dotknutej osobe, ktorá je v takejto funkcii. Musí byť preto predvídateľné, založené na presvedčivých a pre dotknutú osobu zrozumiteľných a jasných dôvodoch, ktoré vládu viedli k uplatneniu jej zákonom zverenej právomoci, t. j. dotknutej osobe musí byť zrejmé, z akých dôvodov ju vláda z verejnej funkcie odvolala. Táto požiadavka vystupuje do popredia zvlášť vtedy, ak môže byť dotknutá osoba z verejnej funkcie odvolaná len zo zákonom taxatívne ustanovených dôvodov, čo je aj prípad sťažovateľa… Zo všeobecnej formulácie tohto dôvodu na odvolanie z funkcie vyplýva, že posúdenie intenzity neplnenia povinností, ktoré vedie až k jeho odvolaniu z funkcie, je vecou posúdenia a správnej úvahy vlády. Aj vzhľadom na uvedené je preto požiadavka, aby generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne (v danom prípade sťažovateľ) bol o konkrétnych dôvodoch odvolania z funkcie pre neplnenie svojich zákonom ustanovených povinností informovaný a mal možnosť sa k nim vyjadriť, podľa názoru ústavného súdu z ústavnoprávneho hľadiska plne opodstatnená. 

Uvedený procesný postup sa musí premietnuť aj do obsahu uznesenia vlády, t. j. právneho aktu, prostredníctvom ktorého vláda uplatňuje svoju zákonom ustanovenú právomoc. V podmienkach právneho štátu to minimálne znamená, že z rozhodnutia vlády o odvolaní z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne musí byť zrejmé, ktorý zo zákonných dôvodov na odvolanie sa v danom prípade uplatnil (pozri § 122 ods. 10 zákona č. 461/2003 Z. z.), a tiež to, že porušenie zákonom ustanovených povinností dosiahlo (malo) určitú intenzitu.“ (Nález Ústavného súdu SR sp. zn. IV. ÚS 478/2011-51 zo dňa 21. 6. 2012.)

Vo vzťahu k hlavnému kontrolórovi obce sa moje názory ohľadne náležitostí uznesenia obecného zastupiteľstva vo veci odvolania hlavného kontrolóra a potreby odôvodnenia takéhoto uznesenia zhodujú so stanoviskom Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky pod sp. zn. VI/ 2 Gd 184/12, ktoré bolo prezentované v súvislosti s rozsudkom NS SR č. k. 6sžo/146/2010 z 20.7.2011 na zasadnutí Správneho kolégia Najvyššieho súdu SR, ktoré sa konalo 28. 5. 2012:

„Uznesenie predstavuje univerzálny akt obecného zastupiteľstva, ktorým toto prijíma svoje rozhodnutia. Tieto môžu byť podľa povahy tak normatívneho ako i individuálneho charakteru. Zákon o obecnom zriadení síce exaktne nestanovuje žiadne náležitosti uznesení obecného zastupiteľstva, čo však neznamená, že takéto uznesenia žiadne náležitosti nemusia mať. S odvolaním sa na zásadu dobrej správy je možné dôjsť k záveru, že náležitosti toho ktorého uznesenia obecného zastupiteľstva sú nevyhnutne určované už samotnou povahou veci, v rámci ktorej bolo uznesenie prijaté. Tento záver si nakoniec už skôr osvojil aj samotný Najvyšší súd SR, ktorý pri uzneseniach obecných zastupiteľstiev, ktorými bol schvaľovaný prevod obecného majetku, viackrát judikoval ich konkrétne náležitosti, t. j. že z nich musí byť zrejmé (1) čo (2) komu a (3) začo sa predáva (viď napr. rozsudok NS SR č. k. 8Sžo/247/2008 zo 4. 6. 2009). 

Ústavný súd SR konštatuje, že nie je podstatné to, ako je príslušný (individuálny) právny akt formálne označený (rozhodnutie, opatrenie, oznámenie, vyjadrenie a pod.), ale to, či svojimi účinkami smeruje ku konkrétnym adresátom práva a zakladá im priamo alebo aj sprostredkovane práva alebo povinnosti (nález ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 21/08 z 23. 9. 2009). 

Uznesenie obecného zastupiteľstva o odvolaní hlavného kontrolóra je nesporne uznesením majúcim výlučne individuálnu povahu, pretože sa ním rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach jediného, konkrétneho subjektu a to hlavného kontrolóra. Z tohto pohľadu sa preto na tento typ uznesenia vzťahujú s odkazom na znenie § 3 ods. 7 Správneho poriadku aj všeobecné pravidlá správneho konania. 

Na základe vyššie uvedeného možno preto skonštatovať, že ak podľa § 18a ods. 9 zákona o obecnom zriadení je obecné zastupiteľstvo oprávnené odvolať hlavného kontrolóra z funkcie len v troch taxatívne vymedzených prípadoch, musí byť zo samotného uznesenia zrejmé, z akého dôvodu bol hlavný kontrolór odvolaný. Opačný záver by v podstate negoval možnosť hlavného kontrolóra domôcť sa ochrany jeho práv a zároveň by v rozpore so zásadou dobrej správy a znením § 3 ods. 1, 2 Správneho poriadku mal za následok nepreskúmateľnosť prijatého uznesenia z dôvodu absencie uvedenia dôvodov jeho prijatia. Pripustenie názoru najvyššieho súdu vysloveného v komentovanom rozhodnutí, že postačuje, ak dôvod odvolania vyplýva z doložených listín, si nemožno osvojiť. Ak totiž bol podaný návrh na odvolanie hlavného kontrolóra, ktorý bol odôvodnený aspoň dvomi zákonnými dôvodmi, nemusí byť vôbec zrejmé, na základe akého zákonného dôvodu bol nakoniec hlavný kontrolór zo svoje funkcie odvolaný. 

V tejto súvislosti poukazujem aj na uznesenie ÚS SR sp. zn. II. ÚS 435/2010 z 20. 10. 2010, v ktorom sa ústavný súd už zaoberal obsahom a charakterom uznesenia obecného zastupiteľstva a z ktorého vyplýva, že pre posúdenie obsahu uznesenia je potrebné, aby z neho bolo jasné, zrejmé a určité, čoho sa uznesenie týka a čo sa ním sleduje, citujem: „V okolnostiach danej veci sťažovatelia nepreukázali, že vôľu podať sťažnosť podľa Čl. 127a ústavy v mene obecného zastupiteľstva obce B. prejavili právne relevantným spôsobom, teda prijatím uznesenia, v ktorom by vyslovili súhlas s podaním takejto sťažnosti, príp. aj súhlas s osobou právneho zástupcu splnomocneného na zastupovanie obecného zastupiteľstva v konaní pred ústavným súdom.“

Toto stanovisko Generálnej prokuratúry SR bolo následne Správnym kolégiom Najvyššieho súdu SR v plnom rozsahu akceptované, a preto nebol tento rozsudok schválený na uverejnenie v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov SR.

Prezentované stanovisko vychádza z právneho názoru na obsah a rozsah náležitostí uznesení orgánov územnej samosprávy, t. j. obecných zastupiteľstiev, tak aby tieto aspoň v minimálnej miere spĺňali nároky na konkrétnosť a zrozumiteľnosti právnych aktov orgánov verejnej správy a ich preskúmateľnosť.

Uznesenie obecného zastupiteľstva v prípade odvolania hlavného kontrolóra obce musí z hľadiska jeho zrozumiteľnosti aj zákonnosti teda obsahovať aspoň uvedenie citácie konkrétneho právneho ustanovenia, ktoré je dôvodom pre jeho odvolanie podľa § 18a ods. 9 zákona o obecnom zriadení, aby nemohlo prísť k zámene týchto dôvodov. Táto požiadavka nie je samoúčelná, ale práve naopak, má prispieť k priehľadnosti konania obecného zastupiteľstva a k rýchlejšej vymožiteľnosti práva.

Je súčasne nevyhnutné, aby boli konkrétne skutkové podklady, ktoré viedli obecné zastupiteľstvo k takémuto rozhodnutiu, obsahom zápisnice o rokovaní o tejto veci.