Nahrávanie a natáčanie zamestnanca obce

Zvýšená participácia občianskej verejnosti voči verenej správe v kombinácii s rozširovaním využívania technických zariadení prináša v súčasnosti nový fenomén. Dostupnosť kamier a diktafónov najmä v mobilných telefónoch spôsobujú, že mnohé fyzické osoby si z kontaktu  so zamestnancami obcí chcú vyhotoviť obrazový, zvukový alebo a obrazovo-zvukový záznam.Článok vychádzajúc z dostupnej rozhodovacej činnosti súdov vysvetľuje, či takýto zásah do práv zamestnanca obce je v súlade so zákonom alebo je nezákonný. Z článku sa čitateľ dozvie, či v rôznych situáciách je povinný zamestnanec obce takýto zásah strpieť. V článku sa rovnako analyzuje opačná situácia, t. z. či zamestnanec správneho orgánu môže natáčať alebo nahrávať „klienta“ verejnej správy.

Právna úprava

V súčasnosti moderný pojem „klient“ verejnej správy nahradil zaužívaný pojem „stránka“. V týchto intenciách je pojem klient aj používaný v predkladanom článku. Presadzovanie pojmu „klient“ vo verejnej správe však nie je vhodné. Verená správa, na rozdiel od správy súkromnej, je správou vrchnostenskou. T. z. vo verejnej správe nie je orgán verejnej správy a fyzická osoba v rovnocennom postavení; orgán verejnej správy má vrchnostenské (autoritatívne) postavenie. Naopak, v súkromnej správe je používanie pojmu „klient“ namieste, keďže súkromnoprávne vzťahy sú založené na rovnocennosti ich účastníkov.

Ak sa zamestnanec obce v styku s klientom dostane do situácie, že klient chce z výkonu činnosti zamestnanca obec vyhotovovať obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový záznam, tak musí zamestnanec obce zohľadniť právnu úpravu

• zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v z.n.p. (ďalej len „Občiansky zákonník“),
• zákona č. 71/1967 Zb. o Správnom konaní v z.n.p. ( ďalej len „Správny poriadok“),
• ústavného zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v z.n.p. (ďalej len „Ústava SR“),
• zákona č. 18/2018 Z. z. o ochrane osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. (do 24.04.2018 zákona č. 122/2013 Z. z. o ochrane osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z.n.p.) ( ďalej len „zákon o ochrane osobných údajov“),
• rezolúcie Parlamentného zhromaždenia Rady Európy č. 1165 z 26. júna 1998

​Pre zamestnanca obce sú právne relevantné tieto otázky

1. Je porušením práv na ochranu súkromia zamestnanca obce v prípade, ak si účastník správneho konania vyhotovuje z jeho priebehu obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový záznam?

2. Môže si klient vyhotovovať obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový záznamz komunikácie so zamestnancom obce pri bežnom úradnom styku, ak neprebieha žiadne správne konanie?

3. Môže si z komunikácie s klientom vyhotovovať obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový  záznam zamestnanec obce?

Je porušením práv na ochranu súkromia zamestnanca obce v prípade, ak si účastník správneho konania vyhotovuje z jeho priebehu obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový záznam?

Vyhotovovanie takýchto záznamov predstavuje kolíziu základného práva na informácie a základných práv súvisiacich s ochranou súkromnej sféry jednotlivca, konkrétne o ochranu súkromia verejného činiteľa. Miera, do akej prevažuje právo na informácie nad záujmom na ochrane súkromia verejného činiteľa vyplýva z rezolúcie Parlamentného zhromaždenia Rady Európy č. 1165 z 26. júna 1998, podľa ktorej „verejne činné osoby (public figures) musia rešpektovať, že osobitné postavenie, ktoré zastávajú v spoločnosti (a v mnohých prípadoch na základe svojho vlastného rozhodnutia), automaticky vyvoláva tlak na ich súkromie. Každá osoba vystupujúca na verejnosti musí strpieť zvýšenú kontrolu verejnosti nad takouto svojou činnosťou.“ Ide o tzv. koncepciu public figures.

Absencia výslovných a konkrétnych zákonných ustanovení o vyhotovovaní obrazových, zvukových alebo obrazovo-zvukových záznamov neznamená, že takéto konanie je nezákonné alebo neprípustné.

Vyplýva to z práva slobodne prijímať informácie upravenom v čl. 26  Ústavy SR a tiež z čl. 2 ods. 3 Ústavy SR, podľa ktorého „každý (občan) môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.“ Vyhotovovanie záznamov z komunikácie so správnym orgánom predstavuje možný prostriedok ochrany účastníkov konania najmä proti zaujatému, neobjektívnemu a postavenie zneužívajúcemu správaniu sa verejných činiteľov. Zároveň pôsobí aj ako prostriedok prevencie vytváraním pozitívneho tlaku na zúčastnené subjekty, aby pri úkonoch dbali o zachovávanie vážnosti a dôstojnosti, čím je nepriamo ovplyvnená aj objektivita konania.

Sloboda prejavu a právo na informácie majú svoje generálne zakotvenie v čl. 26 Ústavy SR. Obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie sú zakotvené v čl. 26 ods. 4 Ústavy SR, podľa ktorého „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.“Pri uplatňovaní týchto práv je dôležité vytvorenie rovnováhy medzi právom na informácie a právom na súkromie. U osôb verejne činných dochádza k zúženiu priestoru ich súkromnej sféry, v dôsledku čoho sa znižuje i úroveň ochrany ich osobnostných práv, vrátane práva na súkromie a ochranu osobných údajov.

Podľa nálezu Ústavného súdu SR z 19. januára 2011 sp. zn. PL ÚS 1/09 „Aj pri výkone základných práv podľa čl. 26 Ústavy SR je nevyhnutné rešpektovať základné ľudské práva a slobody toho, o kom sa informácie získavajú vrátane jeho práva na súkromie, práva na zachovanie ľudskej dôstojnosti, osobnej cti, mena, ako aj práva na ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním zverejňovaním alebo iným zneužívaním údajov o svojej osobe. Ak by v dôsledku výkonu základného práva na informácie došlo k zásahu do týchto práv, každý postihnutý má právo brániť sa použitím ktoréhokoľvek zo zákonných prostriedkov ich ochrany upravených v § 13 Občianskeho zákonníka. Toto právo nemôže byť odňaté ani osobám verejného záujmu (vrátane verejných činiteľov), ak sa domnievajú, že v dôsledku výkonu slobody prejavu a práva na informácie došlo k neoprávnenému zásahu do ktoréhokoľvek z ich základných práv a slobôd upravených v článku 16 a 19 Ústavy SR. Ich postavenie ako verejných činiteľov ich nevylučuje z možnosti uplatňovania občianskoprávnej, prípadne trestnoprávnej ochrany svojej osobnosti.“

Predmetom ochrany podľa § 11 Občianskeho zákonníka sú len rýdzo osobné práva fyzickej osoby „Fyzická osoba má právo na ochranu svojej osobnosti, najmä života a zdravia, občianskej cti a ľudskej dôstojnosti, ako aj súkromia, svojho mena a prejavov osobnej povahy“. Toto vymedzenie je kritériom pre určenie, ktoré práva fyzickej osoby sú týmto ustanovením Občianskeho zákonníka chránené.

Keďže výkon právomocí verejných činiteľov nepožíva ochranu podľa ustanovenia § 11 Občianskeho zákonníka, nie je podľa zákona potrebné a ani zákonom vyžadované udelenie súhlasu verejných činiteľov na zaznamenávanie priebehu a spôsobu výkonu ich činnosti.

Uvedené potvrdil Ústavný súd SR v náleze z 5. januára 2001 sp. zn. II. ÚS 44/2000 „Keďže výkon zákonnej právomoci verejného činiteľa – zamestnanca mestskej polície v Prešove na verejnosti nebolo možné považovať za prejav jeho osobnej povahy a ani za súčasť jeho základného práva na súkromie, pri výkone práva navrhovateľa na informácie v zmysle čl. 26 ods. 2 ústavy s ním nebol oprávnený spájať zákonné oprávnenie podľa § 12 ods. 1 Občianskeho zákonníka, t. j. privolenie na zhotovenie svojej obrazovej snímky.“ Ústavný súd SR konštatoval, že postupom zamestnanca mestskej polície v Prešove, ktorým podmienil zhotovenie obrazového záznamu, ktorým bol zachytený výkon jeho činnosti – jeho zákonnej právomoci na verejnosti – svojím privolením, došlo k porušeniu základného práva navrhovateľa. K obmedzeniu výkonu základného práva navrhovateľa na informácie príslušníkom mestskej polície v Prešove nedošlo z dôvodu „ochrany práv a slobôd iných“ podľa čl. 26 Ústavy SR.

Pri výkone ústavných alebo zákonných právomocí verejných činiteľov ide o druh činnosti, ktorá podlieha rôznym služobným príkazom, usmerneniam, a najmä režimu spoločenskej kontroly. Spoločenskú kontrolu verejnej správy vykonáva odborná alebo laická  verejnosť. Verejnosť sa môže k spôsobu, akým verejní činitelia vykonávajú svoje právomoci vyjadrovať formou otázok, dožiadaní, sťažností a pod. Teda slobodné získavanie informáciío spôsoboch výkonu právomocí verejných činiteľov na verejnosti je otázkou verejného záujmu. Z tohto dôvodu nemožno súbor činností verejného činiteľa súvisiaci s výkonom verejnej funkcie podradiť pod kategóriu „súkromnej sféry verejného činiteľa“.

Verejní činitelia si musia byť vedomí toho, že z titulu svojho postavenia budú vystavení pozornosti verejnosti a budú musieť akceptovať výkon práva na informácie zo strany verejnosti minimálne v tom rozsahu, v akom svoje zákonné právomocí v styku s verejnosťou vykonávajú.

Pokiaľ by pôsobenie verejného činiteľa na verejnosti bolo nutné považovať za súčasť jeho práva na súkromie, resp. niektorého z prejavov osobnej povahy, tak akékoľvek zásahy do práva na súkromie (vrátane získavania informácií o spôsobe výkonu tejto právomoci konkrétnym verejným činiteľom), by boli možné len v rámci výnimiek z režimu ochrany základného práva na súkromie. Napr. akákoľvek kritika zlej povesti orgánu verejnej správy, na čele ktorého stojí verejný činiteľ, by mohla, hoci implicitne, predstavovať zásah do jeho osobných alebo osobnostných práv. Pozíciu verejného činiteľa a orgán, na čele ktorého stojí však  nemožno stotožňovať, pretože ide o dva odlišné a samostatné subjekty s rozdielnymi režimami zodpovednosti.

V praxi orgán verejnej správy často podmieňuje vyhotovenie obrazového, zvukového alebo obrazovo-zvukového záznamu súhlasom vedúceho orgánu verejnej správy alebo súhlasom nadriadeného orgánu. Argumentuje sa poukazom na prevádzkový poriadok alebo iný interný predpis orgánu verejnej správy. Takýto postup je však neprípustný, pretože je v rozpore s čl.26 ods. 4 Ústavy SR.

Podľa čl. 26 ods. 4 Ústavy SR „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť len zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.“ Termín „zákon“ v tomto kontexte nepredstavuje jeden všeobecne záväzný právny predpis s definovaným stupňom právnej sily. Z uvedeného vyplýva, že obmedzenie vo forme podmieňovania realizácie ústavného práva na informácie súhlasom inej osoby na základe interného predpisu alebo prevádzkového poriadku budovy je neprípustné. Obmedzenie tohto charakteru nespĺňa ani podmienku nevyhnutnosti tohto opatrenia na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.

Podľa rozsudku Najvyššieho súdu ČR z 11. mája 2005 sp. zn. 30 Cdo 64/2004 „Pri posúdení dôvodnosti námietky žalovaného, že súd prvého stupňa svoje zistenia oprel o dôkaz zaobstaraný v rozpore so všeobecne záväznými predpismi dospel odvolací súd k záveru, že konanie spočívajúce vo vyhotovovaní záznamov prejavov osobnej povahy fyzickej osoby za tým účelom, aby si vyhotovovateľ zaobstaral dôkazy pre správne alebo súdne konanie síce porušuje právo na ochranu osobnosti fyzickej osoby, avšak ustanovenia procesných predpisov o tom, že za dôkaz môže slúžiť všetko, čo umožňuje riadne zistiť skutkový stav, odôvodňujú a oprávňujú vykonanie takýchto dôkazov pred príslušným štátnym orgánom a vytvárajú zákonnú úradnú licenciu pre použitie prejavov osobnej povahy fyzickej osoby v rámci dokazovania.“

Často sa vyskytujúcim a nesprávne uplatňovaným argumentom používaným v súvislosti s nemožnosťou vyhotovenia obrazovo-zvukových je neverejnosť konania. Neverejné konanie samo o sebe znamená, že na daný úkon a konanie nemajú prístup iné osoby ako tie, ktorých účasť predpokladá zákon. Táto forma konania slúži predovšetkým na ochranu pred zneužitím informácií, napr. o majetkových pomeroch zo strany nepovolaných osôb.

So zásadou neverejnosti súvisí i zásada zachovávania mlčanlivosti, prípadne zásada zachovávania tajomstva v prípadoch ustanovených zákonom. Avšak ani vo vzťahu k týmto zásadám nemôže zamestnanec správneho orgánu odoprieť vyhotovenie takýchto záznamov. Osobami oprávnenými oboznamovať sa a zachovávať mlčanlivosť  o informáciách  sú subjekty vymedzené v zákone. Napr. pri správe daní patria k osobám povinným zachovávať daňové tajomstvo zamestnanec správcu dane, zamestnanec nadriadeného orgánu a iné osoby vymedzené v zákone. Naproti tomu daňové subjekty, resp. účastníci správneho konania nemajú zákonom stanovenú povinnosť mlčanlivosti o svojich povinnostiach. Je vo vlastnom záujme účastníkov konania neposkytovať iným osobám údaje hodné utajenia, okrem prípadu ak im túto povinnosť vyslovene ustanoví zákon.

Môže si klient vyhotovovať obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový záznam z komunikácie so zamestnancom obce pri bežnom úradnom styku, ak neprebieha žiadne správne konanie?

Aj v takejto situácii musí zamestnanec obce rešpektovať rezolúciu Parlamentného zhromaždenia Rady Európy č. 1165 z 26. júna 1998, podľa ktorej „verejne činné osoby (public figures) musia rešpektovať, že osobitné postavenie, ktoré zastávajú v spoločnosti (a v mnohých prípadoch na základe svojho vlastného rozhodnutia), automaticky vyvoláva tlak na ich súkromie. Každá osoba vystupujúca na verejnosti musí strpieť zvýšenú kontrolu verejnosti nad takouto svojou činnosťou.“

Tým sa realizuje kontrola spôsobu výkonu právomocí orgánu verejnej správy.

Pod výkon verejnej činnosti, z titulu ktorej sú verejne činné osoby povinné strpieť zvýšenú kontrolu nad spôsobom vykonávania svojich právomocí, spadá i činnosť poradného a poučovacieho charakteru.

Môže si z komunikácie s klientom vyhotovovať obrazový, zvukový alebo obrazovo-zvukový  záznam zamestnanec obce?

Medzi správnym orgánom a účastníkom konania vzniká procesnoprávny vzťah podľa  správneho poriadku, ktorého obsahom sú vzájomné práva a povinnosti. Cieľom správneho konania je rozhodnúť o práve, právom chránenom záujme alebo povinnosti fyzickej osobyalebo právnickej osoby, teda konkrétneho účastníka správneho konania, pričom správny orgán nemá postavenie účastníka správneho konania.

Podľa § 12 ods. 1 Občianskeho zákonníka „Písomnosti osobnej povahy, podobizne, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkajúce sa fyzickej osoby alebo jej prejavov osobnej povahy sa smú vyhotoviť alebo použiť len s jej privolením.“ 

Ak by došlo k vytvoreniu alebo použitiu prejavov osobnej povahy bez súhlasu oprávnenej osoby, došlo by k neoprávnenému zásahu do práv oprávnených osôb.

Podľa § 12 ods. 2 Občianskeho zákonníka „Privolenie nie je potrebné, ak sa vyhotovia alebo použijú písomnosti osobnej povahy, podobizne, obrazové snímky, zvukové alebo obrazové záznamy na úradné účely na základe zákona.“ V tomto ustanovení je zakotvená tzv. zákonná licencia, ktorá obsahuje okrem práva na použitie prejavov osobnej povahy aj právo na ich vyhotovenie na úradné účely. Toto ustanovenie umožňuje orgánom verejnej správy na úradné účely a na základe zákona nielen používať, ale aj vyhotovovať obrazové snímky, a obrazové i zvukové záznamy bez súhlasu oprávnenej osoby. Pre prípad existencie výslovnej zákonnej licencie nedochádza k zásahom do práv na ochranu osobnosti fyzickej osoby.

Ochrana osobnosti prináleží každej fyzickej osobe ako subjektu práva. Z povahy ochrany osobnosti vyplýva, že sa týka len fyzických osôb. Avšak ochrana práv podobných právam osobnostným,  je zakotvená pre právnické osoby v iných právnych predpisoch, napr. v Obchodnom zákonníku.

V zákone obsiahnutá ochrana sa netýka akéhokoľvek zásahu do práv, ale len pokiaľ dôjde k zásahu neoprávnenému. Zákonné licencie podľa § 12 ods. 2 Občianskeho zákonníka predstavujú prípady dovolených zásahov do práva na súkromie.

Záver

V prípade vyhotovovania záznamu (zvukového, obrazového, obrazovo-zvukového) v správnom konaní z komunikácie so zamestnancom obce nedochádza k zásahu do osobnostných práv zamestnanca obce, pokiaľ ide o konanie v rámci výkonu jeho činnosti ako verejného činiteľa.

Verejne činné osoby sú povinné strpieť zvýšenú mieru kontroly verejnosti nad výkonom ich právomocí.

Výkon právomocí verejných činiteľov nepožíva ochranu podľa ustanovenia § 11 Občianskeho zákonníka. Nie je potrebné a ani zákonom vyžadované udelenie súhlasu verejných činiteľov na zaznamenávanie priebehu a spôsobu výkonu ich činnosti.

Výkon verejných funkcií podlieha kontrole verejnosti bez ohľadu nato, v akom postavení po formálnej stránke osoba koná v styku s obcou.

Obec a jej zamestnanec nie je oprávnený vyhotovovať si záznamy (zvukové, obrazové, obrazovo-zvukové) týkajúce sa osoby účastníka konania bez udelenia jeho súhlasu inak, ako na základe zákona a za iným než úradným účelom. Podmienkou vyhotovovania záznamu je súhlas osoby alebo existencia výslovnej zákonnej licencie.