Vstup obce do obchodnoprávnych alebo občianskoprávnych vzťahov, širšie civilných vzťahov, nie je výkonom verejnej správy. Obec v civilných vzťahoch nevystupuje ako nositeľ verejnej moci. Ide teda o nevrchnostenskú činnosť. Napriek tomuto podlieha účasť obce v civilných vzťahoch, napr. pri uzatváraní kúpnych zmlúv, nájomných zmlúv, zmlúv o dielo, koncesných zmlúv, zmlúv o poskytovaní služieb, etc. prísnej právnej regulácii. Dôvodom je, že ak obec vstupuje do civilnoprávnych vzťahov nakladá s verejným majetkom.
Pregnantne to vyjadril Ústavný súd SR v náleze sp. zn. III. ÚS 389/08 z 1. apríla 2009: „Majetok obce ako majetok verejnoprávnej korporácie, slúžiaci predovšetkým na plnenie jej úloh daných kompetenciami pri výkone samosprávy, ktoré sa realizujú v prospech jednotlivých subjektov práva, majúcich k územiu obce právne relevantný vzťah, nemožno z hľadiska právneho režimu nakladania s ním porovnávať s majetkom iných subjektov súkromného práva.“
K právnym inštitútom limitujúcim vstup obce do civilnoprávnych vzťahov patria najmä:
- verejnoprospešný účel použitia majetku obce;
- rozdelenie kompetencií orgánov obce pri vstupe do civilného právneho vzťahu;
- garancia foriem vnútornej a vonkajšej kontroly;
- inštitút slobodného prístupu k informáciám a
- proces verejného obstarávania pred vstupom do civilného právneho vzťahu.
Spôsob financovania a rozpočtové hospodárenie slovenských obcí je dlhodobo nastavené tak, že vlastné príjmy obcí sú zásadne plne dostačujúce na krytie bežných výdavkov obce. Pri realizácii významnejších kapitálových investícií sú však slovenské obecné samosprávy odkázané na financovanie formou nenávratných finančných výpomocí z externých zdrojov. Základnými zdrojmi financovania kapitálových investícií obcí sú prostriedky zo štrukturálnych fondov Európskej únie alebo nenávratné finančné výpomoci zo štátneho rozpočtu. Keďže ide o verejné externé zdroje, navyše spravidla vo vysokých objemoch, použite prostriedkov zo štrukturálnych fondov Európskej únie alebo nenávratných finančných výpomoci zo štátneho rozpočtu (ďalej len „NFP“) obcami podlieha prísnemu režimu verejného obstarávania.
Proces verejného obstarávania je detailne regulovaný v zákone č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“). Podľa § 2 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní „Verejné obstarávanie sú pravidlá a postupy podľa tohto zákona, ktorými sa zadávajú zákazky, koncesie a súťaže návrhov.“
Obce sú verejnými obstarávateľmi podľa § 7 ods. 1 písm. b) zákona o verejnom obstarávaní „Verejný obstarávateľ na účely tohto zákona je b) obec,“.
V aplikačnej praxi pri uplatňovaní zákona o verejnom obstarávaní dochádza k neustálym pochybeniam. Dôvodom je najmä zložitá a dynamicky sa vyvíjajúca právna úprava verejného obstarávania. Na príčine je nesporne aj personálny prvok, keďže aplikáciu zákona o verejnom obstarávaní v aplikačnej praxi zabezpečujú najčastejšie osoby bez právneho vzdelania.
Zo širokého diapazónu právnych problémov spojených s aplikáciou zákona o verejnom obstarávaní pri čerpaní NFP tento článok analyzuje iba jeden z nich. Ide však o právny problém, s ktorým sa už musela v značnom počte prípadov vypriadavať aj rozhodovacia činnosť súdov. Ide o vyriešenie otázky, či má obec po uskutočnenom verejnom obstarávaní kontraktačnú povinnosť uzatvoriť s úspešným uchádzačom zmluvu (napr. zmluvu o dielo).Jedným z negatívnych „vedľajších efektov“ verejného obstarávania môže byť to, že úspešným uchádzačom môže byť subjekt, s ktorým verejný obstarávateľ nemá záujem zmluvu uzatvoriť (napr. z dôvodu že „podliezol cenu“, negatívne referencie na uchádzača získané od iných verejných obstarávateľov, ktorí už s uchádzačom spolupracovali, a pod.)
Pravidelnou a základnou otázkou teda je, či je obec povinná ako verejný obstarávateľ po uskutočnenom verejnom obstarávaní uzatvoriť s úspešným uchádzačom zmluvu alebo nie je zmluvu povinná uzatvoriť.
V obciach navyše dochádza veľmi často k nesprávnemu zamieňaniu pojmov verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní s verejnou obchodnou súťažou podľa zákona č. 513/1991 Zb. Obchodného zákonníka v z. n. p. (ďalej len „Obchodný zákonník“). Z ustanovení § 281 až 288 Obchodného zákonníka vyplýva kontraktačná povinnosť obce s úspešným súťažiteľom vo verejnej obchodnej súťaže uzatvoriť zmluvu, ktorá bola súťažiteľom ako najvhodnejší návrh zmluvy (napr. kúpnej alebo nájomnej) predložená. Právnu úpravu § 281 až 288 Obchodného zákonník však nemožno použiť na proces verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní.
Kontraktačná povinnosť vo verejnom obstarávaní
Kontraktačná povinnosť verejného obstarávateľa vo verejnom obstarávaní nie je žiadnym právne záväzným predpisom jednoznačne ustanovená.
Každé rozhodnutie verejného obstarávateľa, vrátane rozhodnutia o neuzatvorení zmluvy, ktorého dôsledkom je zrušenie verejného obstarávania, však musí rešpektovať základné pravidlá práva Európskej únie.
Verejný obstarávateľ je v zásade povinný uzatvoriť zmluvu, ktorá je výsledkom verejného obstarávania okrem prípadov, ak sa zo zákonných dôvodov, rešpektujúc základné zásady verejného obstarávania, nerozhodne zrušiť verejné obstarávanie.
Ak sa verejný obstarávateľ rozhodne aplikovať pravidlá a postupy verejného obstarávania, resp. je ich povinný aplikovať, je nimi viazaný a tieto bezpochyby smerujú k zadaniu zákazky, koncesie či vyhodnoteniu úspešného návrhu v súťaži návrhov.
Vyhlásenie verejného obstarávania (zverejnením príslušného oznámenia) za podmienok konkretizovaných v súťažných podkladoch je v súlade s § 34 ods. 1 zákona č. 40/1964 Zb. Občianskeho zákonníka v z. n. p. (ďalej len „Občiansky zákonník“) právny úkon. Ide o prejav vôle smerujúci najmä k vzniku, zmene alebo zániku tých práv alebo povinností, ktoré právne predpisy, v tomto prípade zákon o verejnom obstarávaní, s takýmto prejavom spájajú – t. j. uzatvorenie zmluvy, koncesnej zmluvy. Už zo samotnej podstaty verejného obstarávania ako formalizovaného procesu smerujúceho k uzatvoreniu zmluvy, t. j. k zadaniu zákazky, koncesie (výsledok súťaže návrhov má povahu sui generis), je možné indikovať, že ide o záväzný prejav vôle zadávateľa uzatvoriť zmluvu za podmienok vymedzených v oznámení a v súťažných podkladoch.
Zákon o verejnom obstarávaní, ale ani právo EÚ, expressis verbis nerieši povinnosť, resp. neprikazuje uzatvoriť zmluvu na základe výsledkov postupu verejného obstarávania – kontraktačnú povinnosť verejného obstarávateľa. Neexistuje implicitne ustanovená povinnosť doviesť zadávacie konania do konca zadaním zákazky. Izolovať však toto tvrdenie od ostatných okolností však nie je správne.
Ak zadávateľ postupuje v súlade s oznámením a súťažnými podkladmi a verejný obstarávateľ identifikuje úspešného uchádzača a jeho ponuku ako úspešnú (t. j. jednak súladnú s jeho požiadavkami podľa súťažných podkladov a jednak najlepšiu v zmysle určených kritérií), tým viac, ak už aj oznámi výsledok vyhodnotenia uchádzačom, nie je oprávnený zákazku nezadať (neuzavrieť zmluvu). Jediným východiskom aj v tejto fáze je zrušenie použitého postupu verejného obstarávania.
Ak teda nekončí zadávacie konanie uzatvorením zmluvy, musí dôjsť k zákonnému zrušeniu zadávacieho konania z výnimočných a závažných dôvodov (§ 57 zákona o verejnom obstarávaní).
Podľa § 57 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní
„Verejný obstarávateľ a obstarávateľ zrušia verejné obstarávanie alebo jeho časť, ak
a) ani jeden uchádzač alebo záujemca nesplnil podmienky účasti vo verejnom obstarávaní a uchádzač alebo záujemca neuplatnil námietky v lehote podľa tohto zákona,
b) nedostal ani jednu ponuku,
c) ani jedna z predložených ponúk nezodpovedá požiadavkám určeným podľa § 42 alebo § 45 a uchádzač nepodal námietky v lehote podľa tohto zákona,
d) jeho zrušenie nariadil úrad.“
Podľa § 57 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní
„Verejný obstarávateľ a obstarávateľ môžu zrušiť verejné obstarávanie alebo jeho časť aj vtedy, ak sa zmenili okolnosti, za ktorých sa vyhlásilo verejné obstarávanie, ak sa v priebehu postupu verejného obstarávania vyskytli dôvody hodné osobitného zreteľa, pre ktoré nemožno od verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa požadovať, aby vo verejnom obstarávaní pokračovali, najmä ak sa zistilo porušenie tohto zákona, ktoré má alebo by mohlo mať zásadný vplyv na výsledok verejného obstarávania, ak nebolo predložených viac ako dve ponuky alebo ak navrhované ceny v predložených ponukách sú vyššie ako predpokladaná hodnota. Ak bola predložená len jedna ponuka a verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ nezrušil verejné obstarávanie alebo jeho časť, je povinný zverejniť v profile odôvodnenie, prečo verejné obstarávanie nezrušil.“
Z povahy verejného obstarávania ako zákonom upraveného postupu smerujúceho k uzatvoreniu zmluvy, ktorý obligatórne musí alebo fakultatívne môže byť zrušený len zo zákonných dôvodov vyplýva, že verejný obstarávateľ je v zásade povinný uzatvoriť zmluvu, ktorá je výsledkom verejného obstarávania. Inak je nutné počítať do zákonného ukončenia verejného obstarávania so sankciami zo strany Úradu pre verejné obstarávanie, a to aj opakovane, pre závažné porušenie zásad verejného obstarávania, a následne aj s právom uchádzača domáhať sa náhrady škody vzniknutej v dôsledku nezákonného postupu verejného obstarávateľa, resp. obstarávateľa.
Uzatvorenie zmluvy vo verejnom obstarávaní v podmienkach obce
Verejné obstarávanie sa končí jedným z dvoch spôsobov, a to buď
- uzatvorením zmluvy s úspešným uchádzačom (t. j. zadaním zákazky) alebo
- zrušením verejného obstarávania.
Úspešný uchádzač má nárok na uzatvorenie zmluvy, na ktorej predmet bolo realizované verejné obstarávanie, ak nie sú splnené podmienky pre obligatórne alebo fakultatívne zrušenie verejného obstarávania.
Uzavretie zmluvy upravuje § 56 zákona o verejnom obstarávaní. Príslušné ustanovenie zákona o verejnom obstarávaní stanovuje kritériá, ktoré musia byť splnené vzhľadom na obsah zmluvy a proces jej uzatvorenia. Zákon o verejnom obstarávaní však neurčuje spôsob konania zo strany verejného obstarávateľa a úspešného uchádzača, akým má dôjsť k samotnému uzatvoreniu zmluvy. V tomto smere je preto potrebné vychádzať z ustanovení súkromno-právnych predpisov predovšetkým Občianskeho zákonníka a všeobecných predpisov verejného práva regulujúcich nakladanie s majetkom obce, najmä zo zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) a zo zákona SNR č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v z. n. p. (ďalej len „zákon o majetku obcí“).
Zo strany obce teda musí dôjsť k platnému právnemu úkonu smerujúcemu k uzatvoreniu zmluvy o dielo (návrh na uzatvorenie zmluvy). Obec má špecifickú povahu verejnoprávnej korporácie pri nakladaní s majetkom obce.
Podľa § 37 ods. 1 Občianskeho zákonníka „Právny úkon sa musí urobiť slobodne a vážne, určite a zrozumiteľne; inak je neplatný.“
Podľa § 43a Občianskeho zákonníka „Prejav vôle smerujúci k uzavretiu zmluvy, ktorý je určený jednej alebo viacerým určitým osobám, je návrhom na uzavretie zmluvy (ďalej len „návrh“), ak je dostatočne určitý a vyplýva z neho vôľa navrhovateľa, aby bol viazaný v prípade jeho prijatia.“
V prípade obce, právne konanie v súkromnoprávnych vzťahoch navonok vykonáva starosta obce ako štatutárny orgán obce. Svojimi právnymi úkonmi starosta obce realizuje vôľu samotnej obce, pričom konštituovanie tejto vôle v niektorých prípadoch ponecháva zákon obecnom zriadení na obecné zastupiteľstvo. Takýmto prípadom konštituovania vôle obce obecným zastupiteľstvom je „schvaľovanie najdôležitejších úkonov týkajúcich sa majetku obce a kontrolovať hospodárenie s ním“ podľa § 11 ods. 4 písm. a) zákona o obecnom zriadení. Na citované ustanovenie nadväzuje § 9 ods. 2 písm. e) zákona o majetku obcí, podľa ktorého „obecné zastupiteľstvo schvaľuje nakladanie s majetkovými právami nad hodnotu určenú v zásadách hospodárenia.“
Podľa Uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2 Cdo 284/2006„Rozhodnutie obecného zastupiteľstva o majetkovoprávnom úkone nie je autoritatívnym výrokom obce, ktorým sa individuálny právny vzťah účastníkov zakladá, mení alebo ruší, ale je prejavom vôle obce. Tento prejav sa tvorí a prejavuje uznesením obecného zastupiteľstva. Právne účinky vyvolá však len vtedy ak spĺňa formálne a meritórne náležitosti. ….. Bez prejavu vôle a jeho vyjadrenia v objektívne zistiteľnej forme nemožno hovoriť o právnom úkone. Táto zásada platí aj pre prejavy vôle obce v oblasti občianskeho práva. Kým obecné zastupiteľstvo nerozhodlo o majetkovom právnom úkone a prijaté uznesenie nebolo pojaté do zápisu o priebehu schôdze obecného zastupiteľstva, nevznikol prejav vôle spôsobilý založiť právny úkonom vznik, zmenu alebo zánik právneho vzťahu.“
Rozhodujúcou je preto otázka, nakoľko je možné akceptáciu zmluvy ako výsledok procesu verejného obstarávania obcou považovať za najdôležitejší úkon týkajúci sa majetku obce. V prvom rade je potrebné vychádzať ad hoc zo zásad hospodárenia a nakladania s majetkom konkrétnej obce ako internej normy obce prijatej na základe zákona o majetku obcí. Zásady hospodárenia a nakladania s majetkom každej obce majú obligatórne určiť okruhy prípadov podľa § 9 ods. 2 písm. e) zákona o majetku obcí (hodnotu majetkových práv,nad ktorú sa už vyžaduje predchádzajúci súhlas obecného zastupiteľstva). T. z. zásadyhospodárenia a nakladania s majetkom každej obce majú jednoznačne normatívne regulovaťprípady úkonov týkajúce sa majetku obce, pre ktoré sa vyžaduje súhlas obecného zastupiteľstva. Zodpovedanie otázky, či uzatvorenie konkrétnej zmluvy ako výsledku procesu verejného obstarávania podlieha schváleniu v obecnom zastupiteľstve má teda vyplývať zo zásad hospodárenia a nakladania s majetkom konkrétnej obce úpravou rozdelenia kompetencií medzi starostu obce a obecné zastupiteľstvo podľa § 9 ods. 2 písm. e) zákona o majetku obcí.
V aplikačnej praxi obcí však často nastáva situácia, keď zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce neupravujú povinné otázky, na ktoré ich splnomocňuje zákon o obecnom zriadení. Obce sa pri tvorbe zásad často nesprávne obmedzia na „kopírovanie textu zákona“ a vlastnú úpravu pravidiel nakladania s majetkom obce si neregulujú. Keďže zákon o majetku obcí množstvo právnych otázok nerieši a ponecháva ich na normatívnu internú úpravu práve jednotlivými obcami, nastáva pri nesprávnej tvorbe zásad nakladania s majetkom obce stav, že mnohé dôležité a relevantné otázky týkajúce s nakladania s majetkom obce nemajú vôbec upravené. Takto mnohé obce nemajú upravené aj rozhranie hodnoty majetkových práv podľa § 9 ods. 2 písm. e) zákona o majetku obcí, ktoré je práve rozhodujúce pre to, či návrh zmluvy ako výsledok verejného obstarávania pred jej podpisom starostom obce ešte podlieha alebo nepodlieha súhlasu obecného zastupiteľstva. T. z. zásady hospodárenia a nakladania s majetkom mnohých slovenských obcí neupravujú okruh prípadov, kedy má starosta obce obdržať predchádzajúci súhlas obecného zastupiteľstva na urobenie najdôležitejších právnych úkonov týkajúcich sa majetku obce.
Z judikatúry Ústavného súdu SR však vyplýva, že prípadné neprijatie zásad hospodárenia neznamená, že by starosta obce mohol platne robiť najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce v akejkoľvek výške.
V tejto súvislosti Ústavného súdu SR v Náleze ÚS SR sp. zn. III. ÚS 389/08-22konštatoval, že „Vychádzajúc z uvedených záverov ústavný súd vyvodzuje, že ustanovenie § 9 ods. 2 písm. b) a c) zákona o majetku obcí treba vykladať zužujúco pokiaľ ide o oprávnenie starostu obce uskutočňovať právne úkony vo veciach hnuteľného majetku obce alebo jej majetkových práv v prípade, ak toto nakladanie nie je obmedzené zákonom alebo samotnou obcou prostredníctvom záväzného aktu obecného zastupiteľstva. V tomto kontexte je zároveň potrebné pristúpiť k extenzívnemu výkladu ustanovenia § 11 ods. 4 písm. a) zákona o obecnom zriadení, ktoré priznáva obecnému zastupiteľstvu právo schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce. Extenzívny výklad spočíva v tom, že skutočnosť neschválenia zásad hospodárenia a nakladania s majetkom obce obecným zastupiteľstvom neodníma tomuto orgánu obecnej samosprávy právo záväzne sa vyjadrovať k najdôležitejším úkonom týkajúcim sa majetku obce.“
Z citovaného nálezu Ústavného súdu SR vyplýva záver, že ak sú zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce neúplné (alebo že ich obec vôbec prijaté nemá), t. z. že v danej obci nie je zákonom predpokladaná úprava rozhrania kompetencie starostu obce a obecného zastupiteľstva podľa § 9 ods. 2 písm. e) zákona o majetku obcí tak
- Uzatvorenie zmluvy po vykonanom verejnom obstarávaní starostom podlieha predchádzajúcemu schváleniu starostom obce, ak je predmetom zmluvy záväzok obce nakladať s takou majetkovou hodnotou, ktorú možno v podmienkach konkrétnej obce zaradiť do kategórie „najdôležitejších úkonov týkajúcich sa majetku obce.“
- Uzatvorenie zmluvy po vykonanom verejnom obstarávaní starostom nepodlieha predchádzajúcemu schváleniu starostom obce, ak je predmetom zmluvy záväzok obce nakladať s takou majetkovou hodnotou, ktorá v podmienkach konkrétnej obce nespadá do kategórie „najdôležitejších úkonov týkajúcich sa majetku obce.“
Čo sa rozumie pojmom „najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce“ treba vykladať vždy individuálne s použitím najmä komparatívneho a historického výkladu úkonov orgánov konkrétnej obce pri iných nakladaniach s obecným majetkom. Zároveň treba aplikovať interpretačné pravidlá formulované Ústavným súdom SR v náleze sp. zn. III. ÚS 389/08-22. Zohľadniť treba veľkosť obce, zadlženosť obce, majetkovú základňu obce, výšku rozpočtu obce a pod. Ako interpretačný základ pre výklad vôle obecného zastupiteľstva môže slúžiť aj spisový materiál – zápisnice z rokovania obecného zastupiteľstva, či zvukové alebo zvukovoobrazové nahrávky zasadnutia obecného zastupiteľstva. Jediným formálnym výrazom, ktorým však obecné zastupiteľstvo ako kolektívny orgán prejavuje záväzne vôľu navonok je uznesenie obecného zastupiteľstva.
Každý právny výklad, či už historický, systematický, komparatívny, ktorým sa iba preklenujú medzery normatívnej úpravy, prináša mieru právnej neistoty a rizika nesprávnej právnej interpretácie. Možno preto odporučiť, aby obce dôsledne a jednoznačne regulovali deľbu kompetencií medzi orgánmi obce v kvalitných zásadách hospodárenia a nakladania s majetkom obce, vrátane deľby kompetencií podľa § 9 ods. 2 písm. e) zákona o majetku obcí.
Neplatnosť zmluvy uzatvorenej obcou po vykonanom verejnom obstarávaní
Zmluva, ktorú uzatvoril starosta obce po vykonanom verejnom obstarávaní bez predchádzajúceho súhlasného uznesenia obecného zastupiteľstva je neplatná, ak podľa zásad nakladania s majetkom obce alebo podľa výkladu pojmu „najdôležitejšie úkony týkajúce sa nakladania s majetkom obce“ bol takýto súhlas obecného zastupiteľstva potrebný.
Z nesprávnych a nezákonných postupov obcí v praxi uvádzame časté príklady, kedy pre platnosť zmluvy nepostačuje napr. obecné zastupiteľstvo uznesením len
i. zobralo na vedomie informáciu o projekte (napr. protipovodňovej ochrany, materskej škôlky, a pod.) ;
ii. schválilo predloženie žiadosti o NFP za účelom realizácie projektu (napr. protipovodňovej ochrany, materskej škôlky, a pod.);
iii. schválilo predloženie súťažných podkladov pre verejné obstarávanie na predmet zákazky;
iv. schválilo a vyčlenilo zabezpečenie finančných prostriedkov na spolufinancovanie plánovaného projektu (napr. protipovodňovej ochrany, materskej škôlky, a pod.);
v. splnomocnilo starostu obce podaním žiadosti o NFP;
vi. a pod.
Pri posudzovaní platnosti zmluvy (pri verejných obstarávaniach najčastejšie zmluvy o dielo) je potrebné vychádzať z nasledujúcich právnych východísk: „Právny úkon pozostáva z viacerých zložiek; jeho pojmovým znakom je prejav vôle, pričom je nepochybné, že tento prejav vôle musí smerovať k vzniku práv a povinnosti, ktoré s týmto prejavom vôle právne predpisy spájajú. Ani samotný proces verejného obstarávania nemôže nahradiť právny úkon. Verejné obstarávanie je proces vedúci k výberu spôsobilého zmluvného partnera a k prípadnému uzavretiu zmluvy na získanie predmetu obstarávania, čo by malo viesť k hospodárnemu vynakladaniu použitia verejných prostriedkov z rozpočtu obce. Preto aj predpokladom pre začatie procesu zadávania zákazky (keďže obec podľa zákona o verejnom obstarávaní je nepochybne verejným obstarávateľom), je prerokovanie a schválenie obecným zastupiteľstvom nielen predmetu zákazky, ale aj vyhlásenie verejného obstarávania, vybranie metód verejného obstarávania, súťažných podkladov, komisie na vyhodnotenie ponúk, odborne spôsobilú osobu, teda postup verejného obstarávania pri uplatňovaní zákona od prípravy až po jej ukončenie, čo by predovšetkým vzhľadom na účelnosť a hospodárnosť pri vynakladaní verejných finančných prostriedkov, malo byť premietnuté aj v zásadách pre verejné obstarávanie schválených žalovanou.“ (rozsudok Krajského súdu Košice sp. zn. 2Cob/64/2015)
T. z. samotný proces verejného obstarávania nemôže nahradiť právny úkon. Verejné obstarávanie je proces vedúci k výberu spôsobilého zmluvného partnera a k prípadnému uzavretiu zmluvy na získanie predmetu obstarávania, čo by malo viesť k hospodárnemu vynakladaniu použitia verejných prostriedkov z rozpočtu obce. Ak teda zo zásad nakladania s majetkom obce alebo z výkladu pojmu „najdôležitejšie úkony týkajúce sa nakladania s majetkom obce“ (pri absencii dôslednej úpravy v zásadách) je potrebný súhlas obecného zastupiteľstva k majetkovoprávnemu úkonu, tak je obecné zastupiteľstvo pre platnosť zmluvypovinné formulovať vôľu na uzatvorenie zmluvy (napr. zmluvy o dielo) vo forme uznesenia, ktoré by schválilo podmienky zmluvy (napr. zmluvy o dielo) pred jej podpísaním. Inak je zmluvy (napr. zmluva o dielo) absolútne neplatná, t. j. neplatná od počiatku.
Z doterajšej súdnej praxe jednoznačne vyplýva, že aj v prípade ak je plnenie zo zmluvy obstarávané ako zákazka v procese verejného obstarávania, samotný výsledok verejného obstarávania ešte automaticky neznamená nárok úspešného uchádzača na uzatvorenie zmluvy. Súdna prax v tomto prípade jednoznačne vychádza zo zásady, že aj v tomto prípade sa musí skúmať, či právny úkon, ktorý je výsledkom verejného obstarávania bol schválený mestským zastupiteľstvom, ak je podľa platnej právnej úpravy takýto súhlas vyžadovaný, teda je potrebné skúmať, či došlo k prejavu vôle príslušným orgánom obce pod sankciou neplatnosti zmluvy, ktorá bola predmetom verejného obstarávania.
Uvedené potvrdzuje rozsudok Krajského súdu v Trnave, sp. zn. 31 Cob/82/2012 z 28.11.2013„ kde sa uvádza: „Čo sa týka odvolacieho dôvodu že v priebehu konania nebolo jednoznačne preukázané, že žalobca vedel, že zmluva o dielo nebola schválená mestským zastupiteľstvom a že takáto absencia súhlasu spochybňuje absolútnu neplatnosť zmluvy o dielo, odvolací súd sa stotožňuje s právnym názorom vysloveným prvostupňovým súdom ako aj právnym názorom právneho zástupcu žalovaného, že nebolo možné stotožniť súhlas mestského zastupiteľstva zo dňa 9.9.2004 s vyhlásením verejného obstarávania so súhlasom mestského zastupiteľstva so zmluvou o dielo uzatvorenou dňa 02.10.2006, pretože z obsahu schválenia zo dňa 9.9.2004 vyplýva, že týmto rozhodnutím mestské zastupiteľstvo schválilo iba verejné obstarávanie so stanoveným predmetom a nemožno ho teda zamieňať so schválením konkrétnej zmluvy. V prípade schválenia verejného obstarávania išlo totiž o kolektívne rozhodnutie mestského zastupiteľstva s formou zabezpečovania verejných potrieb a v druhom prípade, teda pri prípadnom schválení zmluvy o dielo mestským zastupiteľstvom by sa jednalo o schválenie konkrétnych podmienok, z ktorých by vyplývalo kto bude vykonávať uspokojovanie týchto verejných potrieb a kto bude zmluvným partnerom Žalovaného.“
Podľa iného rozsudku Krajského súdu v Trnave sp. zn. 8C/37/2007, ktorým súd potvrdil rozsudok súdu prvého stupňa v časti určenia neplatnosti zmluvy je potrebné jednoznačne rešpektovať vyhradenú právomoc obecného zastupiteľstva vo veciach správy obce a v prípade ak ide o najdôležitejší úkon týkajúci sa majetku obce, a to aj v prípade, že zmluva je výsledkom procesu verejného obstarávania. Podľa citovaného rozhodnutia: „Z vyššie citovaných ustanovení Zákona o obecnom zriadení (pozn. § 9 ods. 4 zákona o obecnom zriadení, 13 ods. 4 písm. a), c), d), § 13 ods. 5 a § 13 ods. 6 zákona o obecnom zriadení ) je nepochybné, že právomoc starostu vo veciach správy obce je daná v prípade, že nie je vyhradená obecnému zastupiteľstvu; teda ak je daná právomoc obecného zastupiteľstva, starosta obce nemôže vôľu obce vytvárať sám, naopak túto vôľu môže iba oznamovať a prejavovať. Tretie osoby preto pri právnych úkonoch podľa § 9 ods. 4 Zákona o obecnom zriadení nemôžu byť na pochybách, že o takomto právnom úkone musí najskôr kladne rozhodnúť obecné zastupiteľstvo. Opačný výklad by totiž vo svojom dôsledku ignoroval ústavný princíp samosprávneho riadenia obce zastupiteľstvom. Zmluva o dielo s vymedzeným predmetom, ktorej cenou bolo 105.900.000,- Sk ročne, mesačne 8.825,20 Sk na 15 rokov nepochybne patrí medzi najdôležitejší úkon týkajúci sa majetku obce.“
Obdobné závery ustálila konštantná rozhodovacia činnosť súdov napr. sp. zn. Ústavný súd SR III. ÚS 143/09-26 z 21. mája 2009, Krajský súd Košice 2Cob/100/2016 z 30.09.2016, Krajský súd Prešov 1 Cob/90/2014 z 17.03.2016, Krajský súd Trnava 8C/37/2007 z 10.11.2008, Krajský súd Trnava 31Cob/82/2012 z 28.11.2013, Krajský súd Košice 2Cob/64/2015 z 30.11.2015.
Záver
Ak obec vstupuje do súkromnoprávneho vzťahu pri nakladaní s verejnými prostriedkami je povinná dôsledne dodržiavať prísnu verejnoprávnu reguláciu limitujúcu obec v zmluvnej voľnosti. Obec je povinná dodržať jednak zákonom regulované pravidlá procesu verejného obstarávania, ako aj pravidlá rozdelenia kompetencií medzi starostom obce a obecným zastupiteľstvom.
Neschválenie súťažných podkladov verejného obstarávania obecným zastupiteľstvom môže byť vyhodnotené ako porušenie zákona o obecnom zriadení a zákona o majetku obcí. Uvedené má zásadný vplyv na výsledok verejného obstarávania, keďže štatutárny orgán obce (starosta) nemôže bez uvedeného uzatvoriť zmluvu, ktorá by mala byť výsledkom verejného obstarávania.
Schválenie podmienok zmluvy obecným zastupiteľstvom, ak je takýto súhlas potrebný, pred jej podpisom starostom s úspešným uchádzačom je kľúčové z pohľadu platnosti zmluvy. Až týmto schválením sa vo vnútri obce formuluje dostatočná vôľa na uzatvorenie zmluvy, ktorá bude navonok prejavená resp. vykonaná podpisom zmluvy o dielo starostkou obce. Schválenie podmienok zmluvy o dielo je nutné prijať formou uznesenia obecného zastupiteľstva v súlade so zákonom o obecnom zriadení a rokovacím poriadkom obce.
Obci pri nezákonnom postupe hrozí, že zmluvu, ktorú uzatvorí ako výsledok procesu verejného obstarávania bude neplatná od počiatku. Ani dodatočné schválenie obecnom zastupiteľstvom nekonvaliduje porušenie zákona. Dodatočné uznesenie obecného zastupiteľstva je preto právne bezvýznamné.
Porušenie procesu verejného obstarávania zakladá administratívnoprávnu zodpovednosť. Ešte väčším rizikom sú však pre obec potenciálne nároky úspešného uchádzača z neplatnej zmluvy (najčastejšie zo zmluvy o dielo). Riziko porušenia zákona zo strany obce je veľké. Úspešnému uchádzačovi vo verejnom obstarávaní môžu vzniknúť voči obci ako verejnému obstarávateľovi nároky z neplatne uzatvorenej zmluvy o dielo najmä titulom bezdôvodného obohatenia. Podľa § 457 Občianskeho zákonníka „Ak je zmluva neplatná alebo ak bola zrušená, je každý z účastníkov povinný vrátiť druhému všetko, čo podľa nej dostal.“ Zároveň zaplatenie (vydanie) bezdôvodného obohatenia obcou nevylučuje prípadné nároky titulom zodpovednosti za škodu voči zmluvnému partnerovi. S ohľadom na výšku objemov predmetov zákaziek verejného obstarávania môžu byť tieto plnenia v extrémne vysokých sumách. Existenciu nároku na náhradu škody výrazne zvyšuje aj skutočnosť, že neplatnosť zmlúv ako výsledku verejného obstarávania spravidla zaviní obec.
