Obec má záujem z vlastných zdrojov spoločne investovať do infraštruktúry so susednou obcou. Aké právne možnosti má na takéto spolufinancovanie spoločnej investičnej aktivity?Zákonná regulácia vnútroštátnej spolupráce obcí vychádza z čl. 66 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších ústavných zákonov „Obec má právo združovať sa s inými obcami na zabezpečenie vecí spoločného záujmu“ a zohľadňuje aj medzinárodnoprávne záväzky, ktoré pre Slovenskú republiku vyplývajú z Európskej charty miestnej samosprávy.
Podľa čl. 10 Európskej charty miestnej samosprávy, marginálne nadpísaného „Právo miestnych orgánov na združovanie“:
1. Miestne orgány sú pri výkone svojich právomocí oprávnené spolupracovať a v medziach zákona sa združovať s inými miestnymi orgánmi za účelom zabezpečovania úloh spoločného záujmu.
2. V každom štáte sa uznáva právo miestnych orgánov stať sa členom združenia, ktoré chráni a rozvíja ich spoločné záujmy, a právo stať sa členom medzinárodného združenia miestnych orgánov.
3. Miestne orgány majú právo za podmienok, ktoré môžu byť vymedzené zákonom, spolupracovať s miestnymi orgánmi v iných krajinách.
Spolupráca obcí je podľa platnej právnej úpravy založená na dobrovoľnosti. Ide o právo obcí (nie povinnosť) združovať sa za účelom spolupráce. Medziobecná spolupráca často znamená efektívnejšie využitie verejných zdrojov, prípadne nižší podiel verejných výdavkov na režijnú činnosť obce. K spolupráci sú obce motivované aj v súvislosti s čerpaním finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov Európskej únie.
Spolufinancovanie spoločnej investičnej (ale aj inej – neinvestičnej) aktivity viacerých obcí sa môže uskutočniť viacerými spôsobmi a formami medziobecnej spolupráce. Každá z foriem má svoje pozitíva, i negatíva. Použitie vhodnej formy vždy závisí od sledovaných cieľov (dlhodobých vs. krátkodobých). Každá možná forma spolupráce však musí byť založená založenej na princípe dobrovoľnosti, obojstrannej výhodnosti, za účelom plnenia verejného záujmu.
Medziobecná spolupráca môže byť realizovaná rôznymi formami, ktorých aplikácia na konkrétny prípad kooperácie závisí od podmienok a druhu spolupráce, s ohľadom na špecifiká konkrétnej formy. Právny poriadok a súčasná komunálna prax diverzifikuje právne formy medziobecnej spolupráce nasledovne:
a. spoločný mimorozpočtový fond (§ 7 ods. 6 zákona o obecnom zriadení)
b. združovanie prostriedkov (§ 7 ods. 5 zákona o obecnom zriadení)
c. zmluva o združení (§ 829 a nasl. zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v z. n. p. (ďalej len „Občiansky zákonník“)
d. dohoda o spolupráci (§ 20a zákona o obecnom zriadení)
e. obchodná spoločnosť (§ 56 a nasl. zákona č. 513/1991 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „Obchodný zákonník“)
f. družstvo (§ 221 a nasl. Obchodného zákonníka)
g. nezisková organizácia (zákona č. 213/1997 Zb. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v z. n. p. (ďalej len „zákon o neziskových organizáciách“)
Každú z právnych foriem medziobecnej spolupráce podľa predchádzajúceho odseku determinuje požiadavka „zmluvného základu“, rozhodujúcim rozdielom medzi právnymi formami v bodoch 2. písm. a) – d) oproti zvyšným vymenovaným formám je, že dôsledkom zmluvného dojednania týchto foriem spolupráce, nie je vznik samostatného subjektu práva. Uzatvorením týchto zmlúv sa obce dojednávajú na spolupráci so zachovaním plnej miery ich autonómie, bez toho, aby bola konkrétna spolupráca (napr. investícia) dojednávaná a realizovaná osobou odlišnou od obcí (kde je obec v postavení zakladateľa, resp. člena).
Špecifiká jednotlivých právnych foriem:
1. Spoločný mimorozpočtový fond. Zákonodarca umožňuje viacerým obciam zriadiť spoločný peňažný fond na účely financovania určitej spolupráce. Zriadenie spoločného mimorozpočtového peňažného fondu je inštitucionalizovaný spôsob spolupráce. Napriek tomu, že sa nekonštituuje samostatný subjekt práva, odlišný od obcí, na účely riadneho fungovania a plnenia úloh zriadeného fondu, má byť vnútorná štruktúra fondu tvorená správou fondu, ustanovená obcami, ktoré fond dojednávajú. Pravidlá pre výkon správy fondu alebo činnosť, kreovanie a zloženie zákonodarca neustanovuje. Tieto náležitosti riadneho chodu správy fondu, vrátane podmienok čerpania prostriedkov, zrušenie fondu, či zánik účasti niektorej z obcí a ich majetkové vysporiadanie, si musia obce upraviť v uzneseniach obecného zastupiteľstva, ktorými obligatórne rozhodujú o jeho zriadení.
Vzhľadom na to, že spoločný mimorozpočtový fond:
a) nespĺňa potrebu operatívnosti z dôvodu potreby kreovania nového administratívneho aparátu vo vnútri fondu;
b) vyžaduje finančné náklady na správu;
c) jeho význam sa prejavuje najmä v dlhotrvajúcich, alebo opakujúcich sa projektoch spolupráce obcí, nie na konkrétnu investičnú aktivitu;
d) vyžaduje potrebu ďalšej súčinnosti – kooperácie medzi obcami pri jeho riadení a správe
uvedená právna forma krátkodobejšej spolupráci obcí nevyhovuje.
2. Združovanie prostriedkov. Táto forma medziobecnej spolupráce sa vyznačuje operatívnosťou s cieľom plnenia konkrétnej úlohy obcí v snahe o dosahovanie spoločného prospechu. Zmluva o združení finančných prostriedkov je základným právnym rámcom spolupráce, pričom konkrétne dojednanie práv a povinností obcí, vlastnícke právo k výsledku investičnej činnosti a iné podstatné otázky medziobecnej spolupráce sa spravujú ustanovením § 51 Občianskeho zákonníka upravujúcim nepomenované zmluvy. Schválenie zmluvy o združení finančných prostriedkov obce a podmienkach spolupráce patrí to výhradnej kompetencie obecného zastupiteľstva.
Vzhľadom na to, že združenie prostriedkov:
a) nevyžaduje žiadne náklady na realizáciu;
b) je operatívnym spôsobom finančného zabezpečenia určitej investičnej činnosti, na ktorej majú záujem viaceré obce, keďže sa nevyžaduje vytvorenie osobitnej administratívnej štruktúry kreovanej obcami;
c) zachováva autonómiu obcí združujúcich prostriedky;
d) umožňuje obciam dojednať konkrétne rozdelenie činností pri realizácii investičnej činnosti, ich zodpovednosť, ako aj vznik vlastníckeho práva k výsledku výstavby(flexibilita a adaptabilita konkrétnym rámcovým potrebám);
e) nevyžaduje sa ďalšia kooperácia obcí, s výnimkou výkonu činností podľa predchádzajúceho bodu
uvedená právna forma vyhovuje aj krátkodobejšej spolupráci obcí na jednotlivej investícií (projekte).
3. Zmluva o združení. Nevytvára sa samostatný právny subjekt, ide o realizáciu tzv. „synergického efektu“ – t. j. spoločne subjekty uskutočnia viac, ako každý samostatne, cieľom je „dosiahnutie dojednaného účelu“.
Vzhľadom na to, že zmluva o združení:
a) negarantuje, že sa na činnostiach nevyhnutných na dosiahnutie účelu budú obce podieľať proporcionálne;
b) nezakladá stabilnú formu organizácie, keďže neexistuje väzba medzi členmi a charakteristický je jednoduchý vstup, ako aj výstup;
c) vyžaduje náklady na manažment;
d) nepredpokladá hospodárske aktivity členov;
e) využíva sa skôr pre oblasť bez kapitálových výdavkov
uvedená právna forma krátkodobejšej spolupráci obcí nevyhovuje.
4. Dohoda o spolupráci. Táto dohoda má verejnoprávny charakter, jej uzatvorením vznikajú vzťahy verejnoprávnej povahy s právotvornými účinkami, využíva sa najmä v prípade, kedy plnenie úloh verejnej správy vyžaduje kooperáciu v činnosti správnych orgánov. Tento inštitút sa využíva v prípade, kedy je dohoda prijateľnejšia ako jednostranný mocenský akt.
Vzhľadom na to, že dohoda o spolupráci:
a) nevyžaduje žiadne náklady na realizáciu;
b) vyznačuje sa operatívnosťou, keďže sa nevyžaduje vytvorenie osobitnej administratívnej štruktúry kreovanej obcami;
c) zachováva autonómiu obcí;
d) nevyžaduje ďalšiu kooperácii obcí, len plnenie účelu zmluvy v jej intenciách
uvedená právna forma vyhovuje aj krátkodobejšej spolupráci obcí na jednotlivej investícií (projekte).
Dohoda o spolupráci je prijateľnou formou realizácie krátkodobej medziobecnej spolupráce, avšak vzhľadom na :
a) skutočnosť, že investícia obcí sa častokrát môže týkať vecí vo vlastníctve len jednej z obcí,
b) spornosť nárokov a oprávnení obcí
je častokrát vhodnejšou formou spolupráce zmluva o združení finančných prostriedkov, so zohľadnením všetkých súkromnoprávnych špecifík a potreby flexibility konkrétneho právneho vzťahu.
5. Obchodná spoločnosť, družstvo a nezisková organizácia ako samostatné subjekty práva. Všetky tieto formy spolupráce sa vyznačujú vytvorením samostatného subjektu práva – oddelenej subjektivity členov/spoločníkov – obcí pri realizácii medziobecnej spolupráce. Vytvorenie samostatného subjektu práva v konkrétnom prípade spolupráce by malo význam za predpokladu, ak by bola konkrétna spolupráca spojená s určitým druhom majetkového rizika. Na účely ochrany členov/spoločníkov, ich majetkovej autonómie, je spolupráca korporátnou formou najviac vyhovujúca.
Vzhľadom na to, že obchodná spoločnosť, družstvo alebo nezisková organizácia sa vyznačuje:
a) časovou a ekonomickou náročnosťou založenia a vzniku;
b) ekonomickými nákladmi a požiadavkou personálnej štruktúry na riadenie, správu a rozhodovanie;
c) požiadavkou riadneho plnenia zákonných povinností počas ich existencie (napr. riadne vedenie účtovníctva, povinnosť aktualizácie údajov o subjekte a členoch, definovanie a zapísanie konečného užívateľa výhod…);
d) požiadavkou udržateľnosti subjektu – základné náležitosti na vznik musia byť splnené počas celej doby existencie, pod sankciou zrušenia a zániku subjektu uvedená právna forma krátkodobejšej spolupráci obcí nevyhovuje.
