Dobrovoľné hasičské zbory obce a dobrovoľné hasičské zbory

Zákon ukladá každej obci úlohy v rámci preneseného výkonu štátnej správy na úseku protipožiarnej ochrany, vykonávania výchovno-preventívnych činností a vedenia dokumentácie na úseku ochrany pred požiarmi. Okrem týchto povinností plní obec na tomto úseku aj iné úlohy, ako napríklad vytváranie podmienok na plnenie úloh ochrany pred požiarmi u právnických osôb, ktoré zriadila, zabezpečovanie výstavby a údržby hasičskej stanice alebo hasičskej zbrojnice, zabezpečovanie zdrojov vody na hasenie požiarov a ich udržiavanie v použiteľnom stave. 

V praxi sa možno stretnúť s nepochopením rozdielov medzi dobrovoľným hasičským zborom, dobrovoľným hasičským zborom obce a dobrovoľnou požiarnou ochranou. Toto nepochopenie uvedených inštitútov však pramení v problematickej právnej úprave. Príspevok dáva odpovede na otázky, aký je rozdiel medzi dobrovoľným hasičským zborom, dobrovoľným hasičským zborom obce a dobrovoľnou požiarnou ochranou a aký je právny základ koordinácie a financovania výkonu zásahovej činnosti dobrovoľníkov.

Právna úprava

Na úvod je potrebné ustáliť označenie dobrovoľných hasičských zborov zriadených obcou ako „dobrovoľné hasičské zbory obce“ (ďalej aj „DHZO“). Zriaďovanie dobrovoľných hasičských zborov obce je realizáciou preneseného výkonu štátnej správy na úseku ochrany pred požiarmi podľa § 16 ods. 2 v spojení s § 33 zákona č. 314/2001 Z. z. o ochrane pred požiarmi v z. n. p. (ďalej len „zákon o ochrane pred požiarmi“).

Prenesený výkon štátnej správy obcou na úseku ochrany pred požiarmi je predmetom hlavného štátneho požiarneho dozoru, v rámci ktorého kompetenciu dohliadať nad obcou má podľa § 29 zákona o ochrane pred požiarmi jednak Ministerstvo vnútra SR, ale aj krajské riaditeľstvo Hasičského a záchranného zboru. 

Relevantnú právnu úpravu v tejto oblasti predstavuje:

• Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v z. n. p. (ďalej len „Ústava SR“),
• zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy“),
• zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v z. n. p. (ďalej len „Občiansky zákonník“),
• zákon č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov v z. n. p. (ďalej len „zákon o združovaní občanov“),
• zákon č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v z. n. p. (ďalej len „zákon o civilnej ochrane“),
• zákon č. 406/2011 Z. z. o dobrovoľníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o dobrovoľníctve“),
• zákon o ochrane pred požiarmi,
• zákon č. 37/2014 Z. z. o Dobrovoľnej požiarnej ochrane Slovenskej republiky a o zmene niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o DPOSR“).

Okrem likvidácie požiarov spadá pod vecnú pôsobnosť zákona o ochrane pred požiarmi aj iná zásahová činnosť, čo vyplýva zo systematického výkladu jednotlivých ustanovení právnych predpisov. Napriek gramatickému označeniu DHZO, ktorý indikuje vykonávanie záchranných prác len pri odstraňovaní požiarov, zámer zákonodarcu rozšíriť činnosť DHZO na odstraňovanie následkov rôznorodých prírodných a spoločenských javov vyplýva z príslušných ustanovení zákona o ochrane pred požiarmi a ďalšej právnej úpravy.

Podľa § 1 ods. 1 zákona o ochrane pred požiarmi:

„Tento zákon upravuje podmienky na ochranu života a zdravia fyzických osôb, majetku a životného prostredia pred požiarmi a ustanovuje pôsobnosť orgánov štátnej správy a obcí na úseku ochrany pred požiarmi a hasičských jednotiek pri vykonávaní záchranných prác pri nežiaducich udalostiach.“

Záchrannými prácami sa podľa § 2 ods. 6 písm. d) zákona o ochrane pred požiarmi rozumejú „činnosti na odvrátenie alebo obmedzenie bezprostredného pôsobenia účinkov alebo následkov požiaru alebo nežiaducej udalosti na osoby, zvieratá a majetok alebo životné prostredie; tým nie sú dotknuté ustanovenia osobitného predpisu“.

Zákonodarca ďalej definuje aj nežiaducu udalosť v intenciách § 2 ods. 6 písm. a) zákona o ochrane pred požiarmi, pričom ide o „stav, keď dôjde k úmrtiu alebo k poškodeniu zdravia, majetku alebo životného prostredia alebo k ich bezprostrednému ohrozeniu, alebo k bezprostrednému ohrozeniu života“.

Zásahom je podľa § 2 ods. 6 písm. c) zákona o ochrane pred požiarmi súbor činností zameraných na likvidáciu požiaru a na vykonávanie záchranných prác pri nežiaducich udalostiach.

Definovanie nežiaducich udalostí paralelne popri požiaroch, ktorých následky majú byť zásahom hasičských jednotiek [vrátane dobrovoľného hasičského zboru obce podľa § 30 ods. 2 písm. c) zákona o ochrane pred požiarmi] odvrátené, alebo bezprostredné pôsobenie ich účinkov obmedzené, potvrdzuje ex lege rozširovanie pôsobenia hasičských jednotiek na rôznorodé mimoriadne udalosti, s ktorými sú spojené negatívne účinky na život, zdravie, majetok či životné prostredie.

Extenzívny výklad nežiaducich udalostí vyplýva tiež z legálnej definície záchranných prác podľa § 2 ods. 6 písm. d) zákona o ochrane pred požiarmi, ktorá zahŕňa okrem hlavnej definičnej vety aj vetu za bodkočiarkou – „tým nie sú dotknuté ustanovenia osobitného predpisu“. Zákonodarca tým sledoval obsiahnutie definície záchranných prác, upravenej podľa blanketovej normy v § 3 ods. 6 zákona o civilnej ochrane, na právne vzťahy regulované zákonom o ochrane pred požiarmi.

Podľa tohto ustanovenia sa záchrannými prácami rozumejú „činnosti na záchranu života, zdravia osôb a záchranu majetku, ako aj na ich odsun z ohrozených alebo z postihnutých priestorov. Súčasťou záchranných prác sú činnosti na zamedzenie šírenia a pôsobenia následkov mimoriadnej udalosti a vytvorenie podmienok na odstránenie následkov mimoriadnej udalosti.“

Zákon o civilnej ochrane definuje mimoriadnu udalosť širokým spektrom rôznych javov s možnými negatívnymi konzekvenciami. Mimoriadnou udalosťou podľa § 3 ods. 2 zákona o civilnej ochrane je „živelná pohroma, havária, katastrofa, ohrozenie verejného zdravia II. stupňa, hromadný prílev cudzincov na územie Slovenskej republiky alebo teroristický útok…“ Legislatívne vymedzenie mimoriadnej udalosti zahŕňa rôzne negatívne účinky pôsobenia prírodných alebo spoločenských javov, ktoré majú alebo môžu mať vplyv na zákonom chránené záujmy, napríklad na život, zdravie, majetok osôb a životné prostredie.

Pojem jednotka civilnej ochrany je podľa § 3 ods. 15 zákona o civilnej ochrane definovaný ako „organizovaná skupina osôb, odborne pripravená a materiálne vybavená na plnenie úloh civilnej ochrany.“

Definovanie dobrovoľného hasičského zboru, DHZO a dobrovoľnej požiarnej ochrany

Podľa § 7 zákona o civilnej ochrane za plnenie úloh civilnej ochrany zodpovedá v rozsahu ustanovenom týmto zákonom vláda, ministerstvá, ostatné ústredné orgány štátnej správy, iné ústredné štátne orgány, okresné úrady, samosprávne kraje, obce, právnické osoby a fyzické osoby. Pri plnení týchto úloh spolupracujú v rozsahu ustanovenom týmto zákonom s obdobnými inštitúciami iných štátov.

Okrem DHZO podľa zákona o ochrane pred požiarmi zákonodarca predpokladá vytvorenie dobrovoľných hasičských zborov (ďalej len „DHZ“), ktoré sú pomenovaním s DHZO takmer totožné, ale ich vzájomná odlišnosť spočíva v týchto skutočnostiach:

• DHZ nie sú ako DHZO obligatórne konštituované obcami;
• DHZ predstavuje súčasť organizačnej štruktúry Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR;
• rozdiel je tiež v primárnom účele, na ktorý boli zriadené;
• základná právna regulácia DHZ nie je obsiahnutá v zákone o ochrane pred požiarmi, ale v zákone o DPOSR.

 Široká pôsobnosť Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR je determinovaná cieľom jej úloh, ktorý je vyjadrený v prvej vete § 3 ods. 1 zákona o DPOSR. Podľa tohto ustanovenia:

„Cieľom Dobrovoľnej požiarnej ochrany Slovenskej republiky je výchova a príprava obyvateľstva k ochrane pred požiarmi a nežiaducimi udalosťami.“

Záver o tom, že DHZ nie sú ustanovené výlučne na účely odstraňovania následkov požiarov, vyplýva aj z jednotlivých oblastí úloh definovaných v § 3 ods. 1 zákona o DPOSR. Uvedené potvrdzujú napríklad tieto úlohy v oblasti:

• odbornej prípravy, školenia a výcviku obyvateľstva v oblasti prevencie, zdolávania požiarov a záchranných prác pri nežiaducich udalostiach [§ 3 ods. 1 písm. b) zákona o DPOSR];
• zásahovej činnosti členov Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR [§ 3 ods. 1 písm. d) zákona o DPOSR];
• civilnej ochrany obyvateľstva [§ 3 ods. 1 písm. e) zákona o DPOSR];
• dobrovoľníckej činnosti v oblasti ochrany pred požiarmi a nežiaducimi udalosťami [§ 3 ods. 1 písm. f) zákona o DPOSR];
• tvorby, ochrany, udržiavania alebo zlepšovania životného prostredia [§ 3 ods. 1 písm. k) zákona o DPOSR].

Rovnako, právna úprava DHZ podľa zákona o DPOSR verifikuje súvislosť medzi úsekom ochrany pred požiarmi a civilnou ochranou. DHZ má výslovne v § 3 ods. 1 písm. e) zákona o DPOSR ustanovenú úlohu na úseku civilnej ochrany obyvateľstva.

Financovanie a koordinácia výkonu zásahovej činnosti dobrovoľníkov

Financovanie civilnej ochrany je upravené v § 5 zákona o civilnej ochrane. Podľa § 5 ods. 1 zákona o civilnej ochrane financovanie civilnej ochrany je a priori kryté zo štátneho rozpočtu. Podľa § 5 ods. 2 zákona o civilnej ochrane zákonodarca predpokladá tiež financovanie obcou: „Na financovaní civilnej ochrany sa v rozsahu ustanovenom v tomto zákone podieľajú aj samosprávne kraje, obce, právnické osoby, fyzické osoby – podnikatelia, a fyzické osoby, ktoré vyrábajú, prepravujú, skladujú alebo manipulujú s nebezpečnými látkami v množstvách ohrozujúcich život, zdravie alebo majetok (ďalej len „ostatné fyzické osoby“).“

Dobrovoľná požiarna ochrana SR podľa § 3a ods. 1 zákona o DPOSR každoročne z finančných zdrojov získaných z dotácie podľa § 4 ods. 3 zákona o DPOSR poskytuje finančné prostriedky obciam na účel finančnej podpory DHZO. Podľa § 3a ods. 2 zákona o DPOSR sa finančná podpora skladá z paušálnej a pohyblivej zložky. Podľa § 4 ods. 1 zákona o DPOSR Dobrovoľná požiarna ochrana SR samostatne hospodári so svojím majetkom a v súlade s osobitnými predpismi môže užívať aj majetok štátu, majetok obcí a majetok vyšších územných celkov.

Dobrovoľnícka činnosť môže byť vykonávaná:

• zriadenými DHZO,
• zriadenými DHZ, ktoré sú štrukturálnou súčasťou Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR,
• dobrovoľníkmi, ktorí nie sú „združení“ v uvedených entitách.

Vzťah medzi obcou a DHZO nie je založený na priamom ukladaní pokynov zo strany obce ex lege. Subordinácia je v zákone o ochrane pred požiarmi konštruovaná tak, že obec vymenúva a odvoláva veliteľa DHZO podľa § 33 ods. 4 tohto zákona. V ďalšom stupni je následne člen DHZO podriadený pri svojej činnosti príkazom tohto veliteľa podľa § 36 ods. 1 písm. a) zákona o ochrane pred požiarmi. Veliteľ DHZO zodpovedá za činnosť a pripravenosť hasičskej jednotky obci (§ 36 ods. 4 zákona o ochrane pred požiarmi). Sankciou za nepodriadenie sa príkazom veliteľa pri plnení činnosti člena DHZO môže byť v zmysle § 36 ods. 5 zákona o ochrane pred požiarmi vylúčenie člena z hasičskej jednotky.

Podľa § 41 ods. 1 zákona o ochrane pred požiarmi činnosť hasičských jednotiek riadi na mieste zásahu veliteľ zásahu. Ustanovenie § 13 ods. 1 vyhlášky Ministerstva vnútra SR č. 611/2006 Z. z. o hasičských jednotkách v z. n. p. stanovuje, že za organizáciu činnosti hasičských jednotiek a za účelné využitie hasičskej techniky, hasiacich látok a vecných prostriedkov na mieste zásahu zodpovedá veliteľ zásahu.

Obec vo vzťahu k DHZ nemá povinnosť zabezpečovania personálnej základne, materiálneho vybavenia či voľby veliteľa DHZ, ako je to v prípade DHZO. DHZ je základnou a výkonnou jednotkou Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR, ktorá nesie samostatnú zodpovednosť v právnych vzťahoch a má vlastnú právnu subjektivitu.

Samotná štruktúra Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR je regulovaná internými, vnútroorganizačnými normami. Skutočnosť, že DHZ predstavuje v rámci Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR samostatnú právnu entitu, resp. subjekt práv a povinností, vyplýva z úpravy v uvedených interných normách.

Podľa druhej vety bodu 1. Metodických pokynov pre hospodárenie Dobrovoľných hasičských zborov SR (ďalej len „Metodické pokyny pre hospodárenie“) DHZ sa môže zaväzovať len do výšky svojho majetku a funkcionári DHZ môžu v mene svojho DHZ urobiť len také záväzky, plnenie ktorých je v možnostiach DHZ a sú v súlade s plánom činnosti a potrebami DHZ. Podľa tretej vety bodu 5. Metodických pokynov pre hospodárenie IČO pre DHZ prideľuje prostredníctvom Sekretariátu Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR Štatistický úrad SR. Subjektivitu zamestnávateľa a podnikateľa zároveň tiež DHZ priznáva bod 14. Metodických pokynov pre hospodárenie, podľa ktorého „pri vykonávaní podnikateľskej činnosti DHZ je povinný spracovať mesačne výkazy prác pre členov DHZ a tiež pripraviť podklady pre fakturáciu a výplatu miezd (…)“.

Podľa čl. 21 ods. 1 písm. c) Stanov Dobrovoľnej požiarnej ochrany SR (ďalej len „Stanovy“) platí, že „organizačné jednotky organizačnej štruktúry DPO SR, vo vzťahu k teritoriálnej, územnej pôsobnosti, sú: (…) dobrovoľný hasičský zbor, spravidla s pôsobnosťou v obci alebo jej časti.“ DHZ môžu založiť najmenej piati občania SR, ktorí dovŕšili vek 18 rokov (čl. 35 ods. 3 Stanov).

Podľa čl. 35 ods. 5 Stanov DHZ má právnu subjektivitu. Na rozdiel od DHZO, ktorého veliteľ je volený a odvolávaný obcou, v prípade DHZ je ustanovenie do funkcie veliteľa regulované odlišne. Funkciu veliteľa vykonáva predseda DHZ ako štatutárny orgán, prípadne je ustanovený len veliteľ DHZ, ktorý má postavenie štatutárneho orgánu. Predsedu DHZ, ktorý je veliteľom, alebo veliteľa DHZ (tzv. veliteľský princíp riadenia) volí výročná členská schôdza alebo členská schôdza podľa čl. 40 Stanov.

Charakter zákona o dobrovoľníctve ako lex generalis vo vzťahu k zákonu o ochrane pred požiarmi vyplýva z § 1 ods. 2 zákona o dobrovoľníctve. Aplikovateľnosť zákona o dobrovoľníctve je daná samotným vymedzením dobrovoľníckej činnosti. Podľa § 3 ods. 1 písm. c) zákona o dobrovoľníctve dobrovoľník vykonáva dobrovoľnícku činnosť najmä pri „odstraňovaní následkov prírodných katastrof, ekologických katastrof, pri humanitárnej pomoci, záchrane života a zdravia, v civilnej ochrane, ochrane pred požiarmi a pri uskutočňovaní rozvojových programov v rámci projektov domácich, zahraničných a medzinárodných organizácií“. Ďalej vykonáva dobrovoľník podľa § 3 ods. 1 písm. d) zákona o dobrovoľníctve dobrovoľnícku činnosť najmä pri tvorbe, ochrane, udržiavaní alebo zlepšovaní životného prostredia, pri starostlivosti o ochranu a zachovanie kultúrneho dedičstva a pri organizovaní kultúrnych, športových, telovýchovných, charitatívnych, vzdelávacích a osvetových podujatí.

Podľa § 7 zákona o dobrovoľníctve orgány štátnej správy, vyššie územné celky, obce a nimi zriadené alebo založené právnické osoby môžu využívať dobrovoľnícku činnosť na podporu plnenia svojich úloh podľa osobitných predpisov na účel podľa § 3. Pri využívaní dobrovoľníckej činnosti majú tieto právnické osoby postavenie a povinnosti vysielajúcej organizácie alebo prijímateľa dobrovoľníckej činnosti podľa tohto zákona.