Sprístupňovanie majetkových priznaní starostov

Príspevok je venovaný aktuálnej téme sprístupňovania oznámení funkcií, zamestnaní a činností (ďalej len „majetkové priznanie“ alebo „písomné oznámenie“) starostov obcí a primátorov miest. Obciam a mestám na celom území Slovenska boli v poslednom období adresované identické žiadosti o sprístupnenie informácií „majetkových priznaní“ podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (zákon o slobode informácií) v z. n. p. (ďalej len „zákon o slobode informácií“). Žiadatelia obce žiadajú o „sprístupnenie mailom v elektronickej podobe všetkých dostupných majetkových priznaní starostov/starostiek obce za všetky dostupné roky od platnosti ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov, t. j. od roku 2004; zároveň žiadajú o zaslanie potvrdenia prijatia žiadosti o informácie.“ Obce často nevedia zákonným spôsobom tieto, a podobné, žiadosti vybaviť. Príspevok dáva odpovede na otázky, ako majú obce postupovať tak, aby dodržali svoje zákonné povinnosti a rešpektovali práva tak žiadateľa, ako aj verejného funkcionára, ktorého majetkového priznania sa žiadosť týka.

Ústavný  zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v z. n. p. účinný od 1. októbra 2004 (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“ alebo „ústavný zákon“) umožňuje prístup verejnosti k informáciám o podaných písomných oznámeniach obecných funkcionárov využitím všeobecného inštitútu slobodného prístupu k informáciám. Ide o základný nástroj spoločenskej kontroly verejnej správy podľa zákona o slobode informácií.

Zákon o slobode informácií rozlišuje dva právne režimy slobodného prístupu k informáciám:

a) hromadné zverejňovanie informácií – povinné na základe zákona voči neobmedzenému a neznámemu okruhu subjektov a

b) individuálne sprístupňovanie informácii na žiadosť – povinné na základe žiadosti voči konkrétnemu žiadateľovi.

Podľa Dôvodovej správy k návrhu zákona o slobodnom prístupe k informáciám má zákon o slobode informácií vo vzťahu k špeciálnym právnym úpravám prístupu k informáciám charakter zákona všeobecného, ktorý sa aplikuje len vtedy, keď neexistuje špeciálna právna úprava. V prípade konkrétnej žiadosti o sprístupnenie informácie však musí povinná  osoba preukázať existenciu a aplikovateľnosť osobitnej právnej úpravy.

Podľa zákona o slobode informácií sú oba právne režimy slobodného prístupu k informáciám postavené na rozdielnej východiskovej filozofii.

V prípade režimu hromadného zverejňovania informácií je totiž povinná osoba podľa § 2 zákona o slobode informácií povinná zverejňovať priamo zo zákona len pozitívne a taxatívne vypočítané informácie.

Naopak, v prípade individuálneho sprístupňovania informácií na žiadosť (ako je tomu v analyzovanom prípade) je povinná osoba povinná sprístupniť všetky informácie, ktoré má k dispozícii s výnimkou tých, ktoré zákon o slobode informácií, prípadne osobitný predpis negatívne vylučuje.

Z hľadiska argumentov právnej logiky sa následne uplatní zásada „Lex specialis derogat legigenerali“ („Špeciálny predpis má prednosť pred všeobecným predpisom“). T. z. otázky, ktoré upravuje ústavný zákon o ochrane verejného záujmu odlišne od zákona o slobode informácií sa budú prednostne spravovať ústavnoprávnou úpravou a otázky výslovne odchýlne ústavným zákonom neupravené sa budú subsidiárne (podporne) spravovať zákonnou úpravou zákona o  slobode informácií.

Na prvom mieste ústavný zákon o ochrane verejného záujmu upravuje odlišne povinnú osobu na sprístupňovanie a zverejňovanie informácií o podaných písomných oznámeniach funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov. Povinnou osobou v tomto zmysle nie je samotný orgán verejnej správy (ktorého predstaviteľom je verejný funkcionár) – teda obec, ale orgán, ktorému sa podávajú písomné oznámenia – teda Komisiaobecného/mestského/miestneho zastupiteľstva na ochranu verejného záujmu.

Pokiaľ ide o formu prístupu verejnosti k podaným písomným oznámeniam ústavný zákon o ochrane verejného záujmu rešpektuje rozlišuje: 

• individuálne sprístupnenie informácií na žiadosť a 
•  hromadné zverejnenie informácií.

Na písomné oznámenia obecných funkcionárov sa vzťahuje inštitút sprístupňovania informácií na žiadosť. T. z. orgán, ktorému sa podávajú písomné oznámenia, t. j. Komisia obecného/mestského/miestneho zastupiteľstva na ochranu verejného záujmu, je povinná poskytnúť informácie o týchto oznámeniach na základe individuálnej žiadosti každej osobe spôsobom a v rozsahu ustanovenom zákonom o slobode informácií.

V režime hromadného zverejňovania sa písomné oznámenia verejných funkcionárov zverejňujú podľa čl. 7 ods. 8 ústavného zákona, pričom písomné oznámenie zverejňuje počas výkonu verejnej funkcie komisia na ochranu obecného zastupiteľstva (komisia na ochranu verejného záujmu) na webovom sídle obce, mesta. Ak obec alebo mesta nemá zriadené webové sídlo, orgán, ktorému sa podávajú oznámenia (komisia na ochranu verejného záujmu) je povinný poskytnúť informácie o týchto oznámeniach každej osobe spôsobom a v rozsahu ustanovenom zákonom o slobodnom prístupe k informáciám. 

Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu predstavuje aj zákonný podklad pre sprístupnenie a zverejnenie osobných údajov verejného funkcionára ako lex specialis (osobitný predpis) k zákonu o ochrane osobných údajov.

Osobné údaje verejného funkcionára možno však sprístupniť alebo zverejniť len v taxatívne vymedzenom rozsahu. Osobné údaje verejného funkcionára sa poskytujú alebo zverejňujú v rozsahu titul, meno, priezvisko a verejná funkcia, ktorú vykonáva.

Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu však obsahuje aj osobitné ustanovenia o informáciách, ktoré sa z podaných písomných oznámení nesprístupňujú, t. j. obsahuje osobitný režim obmedzenia prístupu k informáciám.

Poskytovanie informácií na žiadosť sa podľa čl. 7 ods. 9 ústavného zákona nevzťahuje na údaje o majetkových pomeroch a na osobné údaje manžela a neplnoletých detí, ktorí žijú s obecným funkcionárom v spoločnej domácnosti.

Takéto údaje povinná osoba zneprístupní. T. z. hoci obecný funkcionár je povinný oznámiť komisii aj predpísané údaje o svojom manželovi a neplnoletých deťoch, ktorí s ním žijú v spoločnej domácnosti, tieto údaje požívajú právnu ochranu a sú určené výlučne pre potreby orgánov verejnej správy. Dôvodom tejto výnimky je skutočnosť, že hoci všetkých verejných funkcionárov verejnej správy vrátane obecných funkcionárov, podľa ústavného zákona môžeme zaradiť pod pojem tzv. „publicfigure” (osôb verejne známych), ktoré ako také musia zniesť vyššiu mieru spoločenskej kontroly, napriek tomu sú z režimu slobodného prístupu verejnosti k informáciám vylúčené také údaje, ktoré by zásadným spôsobom zasiahli do súkromia verejného funkcionára alebo tretích osôb.

Ústavný zákon rozlišuje z hľadiska predmetu informácie, ktoré sa majú sprístupňovať kategóriu osobných údajov a údajov o majetkových pomeroch.

Kým rozsah poskytovaných osobných údajov (čl. 7 ods. 8 ústavného zákona) je založený na pozitívnom princípe – poskytovaní explicitne vymedzených údajov (meno, priezvisko, funkcia) rozsah údajov majetkových pomerov je vymedzený negatívnym spôsobom, t. j. tak, že povinná osoba sprístupňujú všetky údaje, okrem údajov, ktoré sú vymedzené v čl. 7 ods. 10 ústavného zákona.

Podľa čl. 7 ods. 10 ústavného zákona: „Podľa odseku 8 sa nezverejňujú také údaje o majetkových pomeroch verejného funkcionára, ktoré by umožnili identifikáciu hnuteľných vecí, ktoré verejný funkcionár vlastní, alebo identifikáciu ďalších strán v právnych vzťahoch podľa odseku 4 písm. c) až f).

Z výkladu právnej úpravy obsiahnutej v čl. 7 ods. 10 vyplýva nasledovný rozsah údajov o majetkových pomeroch verejného funkcionára, ktoré je potrebné zverejniť, resp. na žiadosť o sprístupnenie informácií podľa zákona o slobode informácií poskytnúť:

a) vlastníctvo nehnuteľnej vecí vrátane vlastníctva bytu a nebytového priestoru s uvedením jej druhu, vlastníckeho podielu, katastrálneho územia, čísla listu vlastníctva (bez obmedzenia, keďže čl. 7 ods. 10 ústavného zákona ich poskytnutie neobmedzuje),

b) vlastníctvo hnuteľnej veci, ak jej zvyčajná hodnota presahuje 35-násobok minimálnej mzdy, s uvedením jej druhu, vlastníckeho podielu, a v prípade motorového vozidla, aj továrenskej značky a roku jeho výroby, (zneprístupnia sa údaje, ktoré by umožnili identifikáciu hnuteľných vecí, ktoré verejný funkcionár vlastní),

c) vlastníctvo majetkového práva alebo inej majetkovej hodnoty, ak ich zvyčajná hodnota presahuje 35-násobok minimálnej mzdy, s uvedením ich druhu a vlastníckeho podielu (zneprístupnia sa údaje,  ktoré by umožnili identifikáciu ďalších stránv právnych vzťahoch),

d) existencia záväzku, ak jeho predmetom je peňažné plnenie vo zvyčajnej hodnote presahujúcej 35-násobok minimálnej mzdy, s uvedením jeho druhu, dátumu jeho vzniku a výšky jeho podielu, (zneprístupnia sa údaje,  ktoré by umožnili identifikáciu ďalších strán v právnych vzťahoch),

e) užívanie hnuteľnej veci, vrátane bytu a nebytového priestoru vo vlastníctve inej fyzickej osoby alebo inej právnickej osoby, ak hodnota užívania nehnuteľnej veci vrátane bytu a nebytového priestoru presahuje 35-násobok minimálnej mzdy a ak ju užíva viac, ako jeden kalendárny mesiac, s uvedením jej druhu, katastrálneho územia, čísla listu vlastníctva, roku začatia jej užívania a spôsobu jej užívania (zneprístupnia sa údaje,  ktoré by umožnili identifikáciu ďalších strán v právnych vzťahoch),

f) užívanie hnuteľnej veci vo vlastníctve inej fyzickej osoby alebo inej právnickej osoby, ak hodnota užívania hnuteľnej veci presahuje 35-násobok minimálnej mzdy a ak ju užíva viac ako jeden kalendárny mesiac, s uvedením jej druhu, a v prípade motorového vozidla, aj továrenskej značky a roku jeho výroby (zneprístupnia sa údaje,  ktoré by umožnili identifikáciu ďalších strán v právnych vzťahoch),

Pokiaľ ide o možnosť aplikácie úpravy obsiahnutej v zákone o slobode informácií, napriek skutočnosti, že podľa  čl. 7 ods. 8 ústavného zákona sa informácie poskytujú každej osobe spôsobom a v rozsahu ustanovenom zákonom o slobodnom prístupe k informáciám, je aplikácia § 9 ods. 3 zákona o slobode informácií problematická.

Podľa § 9 ods. 3 zákona o slobode informácií povinná osoba sprístupní na účely informovania verejnosti osobné údaje fyzickej osoby, ktoré sú spracúvané v informačnom systéme za podmienok ustanovených osobitným zákonom o fyzickej osobe, ktorá je verejným funkcionárom v rozsahu a) titul, b) meno, c) priezvisko, d) funkcia a deň ustanovenia alebo vymenovania do funkcie, e) pracovné zaradenie a deň začiatku výkonu pracovnej činnosti, f) miesto výkonu funkcie alebo pracovnej činnosti a orgán, v ktorom túto funkciu alebo činnosť vykonáva, g) mzda, plat alebo platové pomery a ďalšie náležitosti priznané za výkon funkcie alebo za výkon pracovnej činnosti, ak sú uhrádzané zo štátneho rozpočtu alebo z iného verejného rozpočtu. 

Záver, že  rozsah poskytovaných informácií podľa čl. 7 ods. 8 je možné zúžiť aplikáciou § 9 ods. 3 zákona o slobode informácií by bolo možné pripustiť len v prípade použitiadoslovného gramatického výkladu čl. 7 ods. 8 ústavného zákona, podľa ktorého  sa informácie poskytujú spôsobom a v rozsahu ustanovenom zákonom o slobodnom prístupe k informáciám.

Aplikujúc gramatický výklad citovaného ustanovenia, by bolo možné zverejniť pokiaľ ide o majetkové pomery verejného funkcionára výlučne mzdu, plat alebo platové pomery a ďalšie náležitosti  priznané za výkon funkcie alebo za výkon pracovnej činnosti, ak sú uhrádzané zo štátneho rozpočtu alebo z iného verejného rozpočtu. Ústavný zákon je však v oblasti zverejňovania majetkových pomerov postavený na negatívnom princípe, t. j. upravuje len kategórie údajov, ktoré sa nezverejňujú, všetky ostatné majetkové údaje obsiahnuté v oznámení sa zverejňujú. Naproti tomu zákon o slobode informácií je v otázke majetkových pomerov (čl. 9 ods. 3 ) postavený na pozitívnom princípe – zverejňujú sa len taxatívne upravené údaje.

Ústavný zákon síce odkazuje pri spôsobe a rozsahu zverejňovania informácií oznámení na zákon o slobodnom prístupe k informáciám, toto ustanovenie však poukazujúc na povahu ústavného zákona vo vzťahu k úprave obsiahnutej v zákone o slobode informácií nemožno vykladať výslovne gramatickým výkladom, ale je potrebné použiť výklad teologický a systematický.

Potrebu aplikácie výkladu teleologického, teda v súlade so zmyslom a účelom zákona,potvrdzuje aj ustálená judikatúra Ústavného súdu Slovenskej republiky, resp. iných súdnych autorít. Ústavný zákon síce odkazuje pri spôsobe a rozsahu zverejňovania informácií oznámení na zákon o slobodnom prístupe k informáciám, toto ustanovenie však poukazujúc na povahu ústavného zákona vo vzťahu k úprave obsiahnutej v zákone o slobode informácií nemožno vykladať výslovne gramatickým výkladom, ale je potrebné použiť výklad teologický.

Z JUDIKATÚRY

Podľa Nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky, sp. zn. I. ÚS 155/2017 z 31.08.2017 (publikovaný v Zbierke nálezov a uznesení Ústavného súdu Sr pod č. 28/2017) „Orgánom verejnej moci a predovšetkým všeobecným súdom nemožno tolerovať pri intepretáciizákonných ustanovení prílišný formalistický postup, ktorý vedie k zjavnej nespravodlivosti. Všeobecný súd nie je absolútne viazaný doslovným znením zákona, ale môže a musí sa od neho odchýliť, ak to vyžaduje účel zákona, história jeho vzniku, systematická súvislosť alebo niektorý z ústavnoprávnych princípov. Pri výklade a aplikácii právnych predpisov teda nemožno opomínať ich účel a zmysle, ktorý nie je vyjadrený len v slovách a vetách toho-ktorého zákonného predpisu, ale i v základných princípoch právneho štátu.“

Podľa rozsudku Krajského súdu Prešov sp. zn. 5S/40/2014: „Žalovaný nesprístupnenie informácií týkajúcich sa majetkových pomerov primátora a poslancov Mestského zastupiteľstva Stará Ľubovňa odôvodnil aplikáciou § 9 ods. 3 zákona, podľa ktorého povinná osoba sprístupní na účely informovania verejnosti osobné údaje fyzickej osoby, ktoré sú spracúvané v informačnom systéme za podmienok ustanovených osobitným predpisom, o fyzickej osobe, ktorá je verejným funkcionárom, poslancom mestského zastupiteľstva…., ktorý sa zúčastňuje na procese rozhodovania o použití verejných prostriedkov……Na základe toho dospel k záveru, že okrem informácií uvedených v § 9 ods. 3 zákona sa v prípade verejných funkcionárov ďalšie informácie nezverejňujú. Takýto výklad zákona je v rozpore s čl. 7 a samotným účelom a cieľom ústavného zákona vyjadrenom v čl. 1. Ústavný zákon v danom prípade vo vzťahu k zverejňovaniu informácií o oznámeniach verejných funkcionárov podľa čl. 7 citovaného je zákonom „lex specialis“. Aj keď v čl. 7 ods. 7 ústavný zákon odkazuje pri spôsobe a rozsahu zverejňovania informácií oznámení na zákon o slobodnom prístupe k informáciám, nie je možné vykladať to ustanovenie výslovne gramatickým výkladom tak ako to vykladá žalovaný, ale je potrebné použiť aj výklad teleologický, t. j. je potrebné v prvom rade prihliadať na sledovaný účel a ciele ústavného zákona. Podľa dôvodovej správy k ústavnému zákonu verejní činitelia rozhodujúc v rámci svojich právomocí o významných otázkach verejného záujmu. Od kvality a objektivity ich rozhodovania v nemalej miere závisí úroveň uspokojovania verejných, skupinových i individuálnych potrieb občanov. Nezriedka sú verejní činiteli pri rozhodovaní vystavení rôznym tlakom, ktoré sledujú presadenie skupinových alebo individuálnych záujmov na úkor verejného záujmu. Verejný činiteľ sa aj preto častokrát dostáva do situácií, kedy môže svojim rozhodnutím zabezpečiť sebe a svojim blízkym majetkový alebo iný prospech na úkor verejného záujmu. Súd sa stotožňuje s názorom žalobcu, že vychádzajúc z čl. 1 ústavného zákona je u verejných funkcionárov právo na súkromie v porovnaní s inými súkromnými osobami zúžené tak, ako to vyslovil v náleze sp. zn. II. ÚS 44/00 zo dňa 05.01.2011 aj Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý uviedol, že: „u osôb verejného záujmu dochádza k zúženiu priestoru ich súkromnej sféry v dôsledku čoho sa primerane znižuje aj úroveň ochrany ich osobnostných práv.“

Záver

Právo na informácie týkajúce sa písomných oznámení (majetkových priznaní) verejných funkcionárov podľa ústavného zákona vychádza jednak z práva zo zákona o slobode informácií, ale aj z ústavného zákona o ochrane verejného záujmu. Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu predstavuje na úseku sprístupňovania a zverejňovania informácií vo vzťahu k zákonu o slobode informácií osobitnú právnu úpravu (lex specialis), preto jeho aplikácia má pri uplatňovaní právna na informácie vo vzťahu k oznámenia verejných funkcionárov prednosť. Ústavný zákon pozitívnym spôsobom vymedzuje, ktoré osobné údaje verejného funkcionára sa zverejňujú, a naopak negatívnym spôsobom upravuje, ktoré informácie týkajúce sa majetkových pomerov verejného funkcionára sa nezverejňujú.