Per rollam hlasovanie obecného zastupiteľstva

Novela v § 30f v odsekoch 3, 4 a 5 zákona o obecnom zriadení zakotvuje najmenej demokratickú formu rozhodovania obecného zastupiteľstva. Ide o rozhodovanie obecného zastupiteľstva mimo zasadnutia obecného zastupiteľstva, tzv. hlasovanie per rollam. Zákonodarca preto správne viaže takéto rozhodovanie na prísne podmienky a obmedzuje ho iba na rozhodovanie o určitých otázkach.

Hlasovanie per rollam predstavuje vyjadrenie názoru poslancov obecného zastupiteľstva mimo konania zasadnutia obecného zastupiteľstva, či už za fyzickej prítomnosti poslancov podľa § 12 zákona o obecnom zriadení alebo prostredníctvom videokonferencie alebo inými prostriedkami komunikačnej technológie podľa § 30f ods. 2 zákona o obecnom zriadení.

Hlasovanie per rollam má byť „poslednou možnou“ (hraničnou) alternatívou rozhodovania obecného zastupiteľstva o určitých nevyhnutných otázkach v zákonom predpokladanej oblasti krízových opatrení alebo v prípade hroziacej škody. Hlasovanie per rollam predstavuje zásadne modifikovaný systém rozhodovania obecného zastupiteľstva, ktorý sa v značnej miere prieči zásadám štandardizovaného rokovania.

Systém hlasovania per rollam má byť používaný prísne subsidiárne (t. z. len v prípadoch ak nie je možné uskutočniť rokovanie obecného zastupiteľstva s fyzickou prítomnosťou poslancov podľa § 12 zákona o obecnom zriadení alebo  prostredníctvom videokonferencie alebo inými prostriedkami komunikačnej technológie podľa § 30f ods. 2 zákona o obecnom zriadení) a len vo  veľmi výnimočných situáciách.

UPOZORNENIE

Hlasovanie per rollam striktne musí mať zákonný podklad. Podľa platnej právnej úpravy existuje zákonný podklad pre hlasovanie per rollam iba počas krízovej situácie COVID 19. Viaceré slovenské obce si už aj pred nadobudnutím účinnosti zákona č. 73/2020 z. z. dňa 09.04.2020 vytvárali „na zákone nezávislé právo“ a v rokovacích poriadkoch rozmanitými spôsobmi regulovali možnosť hlasovania per rollam. Takéto úpravy v rokovacích poriadkoch sú nezákonné. Uznesenia prijaté hlasovaním  per rollam mimo režimu § 30f ods. 3, 4 a 5 zákona o obecnom zriadení mimo krízového stavu sú nezákonné a vedú k realizácii neplatných právnych úkonov (napr. absolútne neplatným nájomným zmluvám). Úpravu hlasovania per rollam v rokovacích poriadkoch mimo krízového stavu nie je možné odôvodniť odkazom na zákonnú blanketu na úpravu podrobností v rokovacom  poriadku obecného zastupiteľstva podľa § 12 ods. 11 zákona o obecnom zriadení.

Výnimočnosť rozhodovania per rollam počas krízovej situácie COVID 19 po 09.04.2020 zákonodarca vyjadril normatívne v § 30f ods. 3 písm. a) a písm. b) zákona o obecnom zriadení:

Počas krízového stavu hlasovaním per rollam možno prijať uznesenie iba

„a) vo veciach bezprostredne súvisiacich so zabezpečením opatrení na riešenie krízovej situácie,

b) vo veciach, ktoré z dôvodu hroziacej škody neznesú odklad.“

Zavedenie rigoróznej právnej úpravy je odôvodnené tým, že hlasovaním per rollam sú potlačené všeobecne kogentne stanovené pravidlá rokovania obecného zastupiteľstva mimo krízovej situácie. Rokovanie obecného zastupiteľstva je založené na bezprostredných prejavoch  poslancov na rokovaní. Rokovanie obecného zastupiteľstva zároveň štandardne podlieha prísnej kontrole verejnosti. Bezprostredná fyzická účasť poslancov, či verejnosti môže byť substituovaná napr. videokonferenciou, pri ktorej nie je možné spochybňovať totožnosť a určitosť prejavu vôle poslancov obecného zastupiteľstva. Inak je tomu však pri hlasovaní per rollam. Pri rozhodovaní o určitej otázke prostredníctvom korešpondenčného hlasovania, či už vo forme listinnej alebo elektronickej prostredníctvom mailových adries nie je  transparentnosť a verifikácia osôb taká zrejmá a jednoznačná, a je i pomerne jednoducho narušiteľná.

Zákonodarca pri hlasovaní per rollam nezaviedol podmienku kvalifikovaného elektronického podpisu podľa zákona č. 272/2016 Z. z. o dôveryhodných službách. Kvalifikovaný elektronický podpis je informácia pripojená alebo inak logicky spojená s elektronickým dokumentom, ktorá umožňuje spoľahlivo a jednoznačne určiť fyzickú osobu, ktorá ho vyhotovila. Táto požiadavka na jednoznačnú identifikáciu hlasujúceho poslanca pri hlasovaní per rollam podľa novelizovaného § 30f ods. 3 nie je splnená. Hlasovanie prostredníctvom vytvorených mailových adries poslancov je veľmi ľahko technicky napadnuteľné.

Kvalifikovaným elektronickým podpisom pripojeným k elektronickému dokumentu je možné jednoznačne overiť totožnosť fyzickej osoby, ktorá príslušný elektronický prejav vôle uskutočnila. Kvalifikovaný elektronický podpis predstavuje plnohodnotnú náhradu vlastnoručného podpisu. Výhody používania kvalifikovaného elektronického podpisu nesporne spočívajú v hodnovernom verifikovaní identity vyhotoviteľa dokumentu a v zachovaní absolútnej  integrity vyhotovovaného dokumentu po jeho podpise. Jeho použitím tak nemôže dôjsť k akémukoľvek spochybneniu  autora alebo autenticity vyhotoveného elektronického dokumentu.

Ak by však zákonodarca podmienku kvalifikovaného elektronického podpisu poslancov de iure zaviedol, pravdepodobne by de facto úplne zmaril možnosť hlasovania per rollam. Dôvodom je skutočnosť, že veľké množstvo poslancov obecných zastupiteľstiev slovenských obcí kvalifikovaným elektronickým podpisom nedisponuje.

Súčasná právna úprava totiž od bežných fyzických osôb, okrem  zákonom stanoveného okruhu užívateľov, ktorí sú povinní podľa zákona komunikovať s orgánmi verejnej správy výlučne elektronicky, aby disponovali kvalifikovaným elektronickým podpisom.

Zákonodarca sa snaží „suplovať dôveryhodnosť“ hlasovania per rollam v závere § 30f ods. 3, ktorý pojednáva o elektronickom hlasovaní prostredníctvom „na tento účel preukázateľne oznámených elektronických emailových adries poslancov“. V súčasnej technologicky mimoriadne pokročilej dobe je však takéto hlasovanie bez náležitého overenia hlasujúceho spojené s bezpečnostným rizikom. Elektronická komunikácia bez dostatočného zabezpečenia a overenia je ľahko zneužiteľná.

Hlasovanie per rollam je možné uskutočniť aj korešpondenčnými lístkami. Listinné korešpondenčné hlasovanie je z praktického hľadiska zdĺhavejšie, než elektronické hlasovanie prostredníctvom emailových adries. Preto je vhodné tento spôsob hlasovania používať len v obciach, v ktorých nie je dostatočné internetové pokrytie, poprípade kde nie je z iných technických, či personálnych príčin možné hlasovať elektronicky prostredníctvom emailových adries poslancov. Pri listinnom hlasovaní je potrebné dôsledne uvážiť či je vôbec efektívne, najmä z časového hľadiska. Zároveň je potrebné zabezpečiť jeho faktickú realizáciu tak, aby sa možné pochybnosti pri doručovaní alebo pri výsledkoch hlasovania znížili na minimálnu možnú mieru.

Hlasovanie per rollam má v § 30f ods. 5 pomerne jasne definovaný rámec. V aplikačnej praxi však môže byť jeho prípadná realizácia zdĺhavá a komplikovaná. Zásadným problémom, ktorý môže vzniknúť pri rozhodovaní per rollam je schopnosť a možnosť poslancov oboznámiť sa s relevantnými podkladmi pre rozhodnutie, t. j. pochopiť ich obsah a súvislosti rozhodovanej veci bez náležitého ústneho vysvetlenia.

Výber použitia hlasovania per rollam je preto potrebné zvažovať v dvoch rovinách.

i. subsidiarita rozhodovania

ii. predmet rozhodovania

i. V rámci prvej roviny je potrebné vyhodnotiť, či skutočne nie je možné realizovať rokovanie o určitej otázke štandardným spôsobom s fyzickou prítomnosťou poslancov podľa § 12 zákona o obecnom zriadení za dodržania epidemiologických opatrení alebo zrealizovať videokonferenčné  alebo iným technickým prenosom uskutočniteľné rokovanie podľa § 30f ods. 2 zákona o obecnom zriadení.

ii. V rámci druhej roviny je potrebné vyhodnotiť, či ide o prijatie opatrenia súvisiaceho s krízovou situáciou alebo či by došlo k vzniku škody, ak by sa hlasovanie per rollam neuskutočnilo.

Ak po starostlivom uvážení dôsledkov vyplynie, že predmet hlasovania per rollam spadá pod znenie a účel právnej úpravy v ustanovení § 30f ods. 3 písm. a) alebo b), musí obec ešte skúmať, či nie je daná niektorá z výluk z predmetu hlasovania per rollam podľa § 30f ods. 4 zákona o obecnom zriadení.

Podľa § § 30f ods. 4 zákona o obecnom zriadení „Obecné zastupiteľstvo nemôže hlasovaním podľa odseku 3 prijať uznesenie vo veciach

a) koncesnej zmluvy na uskutočnenie stavebných prác alebo koncesných zmlúv na poskytnutie služby uzatvorenej podľa osobitného predpisu,

b) priameho predaja podľa osobitného predpisu,

c) prevodu majetku obce alebo nájmu majetku obce z dôvodu hodného osobitného zreteľa podľa osobitného predpisu,

d) obchodnej verejnej súťaže,

e) dobrovoľnej dražby,

f) prijatia investičného úveru,

g) prevodu hnuteľnej veci nad hodnotu určenú osobitným predpisom,

h) prenájmu majetku obce na dobu neurčitú alebo na dobu určitú na čas dlhší ako tri mesiace s výnimkou prenájmu nájomného bytu,

i) kúpy majetku do vlastníctva obce, ak je ku kúpe potrebný súhlas obecného zastupiteľstva s výnimkou obstarania majetku vyplývajúceho z implementácie projektu financovaného z európskych štrukturálnych a investičných fondov.“

Proces prijatia uznesenia hlasovaním per rollam

Prípravnú fázu, fázu hlasovania a následnú fázu rozhodovania per rollam reguluje zákon o obecnom zriadení v § 30f od. 5 zákona o obecnom zriadení.

Prípravná fáza

„Návrh uznesenia so všetkými súvisiacimi dokumentmi obec zverejní na úradnej tabuli obce a na webovom sídle obce, ak ho má zriadené, a doručí poslancom najmenej päť pracovných dní pred uskutočnením hlasovania podľa odseku 3. Obec rovnakým spôsobom zverejní dôvody podľa odseku 3 prvej vety a uvedie, či ide o postup podľa odseku 3 druhej vety písm. a) alebo písm. b). Spolu s návrhom uznesenia obec informuje poslancov o spôsobe a o forme podávania a schvaľovania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a o spôsobe hlasovania o návrhu uznesenia a tieto informácie zverejní na úradnej tabuli a webovom sídle obce, ak ho má zriadené. Podané pozmeňujúce a doplňujúce návrhy obec zverejní na úradnej tabuli obce a na webovom sídle obce, ak ho má zriadené, a doručí ich poslancom najmenej dva pracovné dni pred uskutočnením hlasovania podľa odseku 3. V lehote podľa predchádzajúcej vety obec na úradnej tabuli obce a na webovom sídle obce, ak ho má zriadené, zverejní a doručí poslancom aj všetky pripomienky verejnosti k návrhu uznesenia, ktoré jej boli doručené. O návrhoch uznesení a o pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch, ktoré neboli zverejnené a doručené poslancom v lehotách a spôsobom podľa tohto odseku, nie je možné hlasovať.“

Zákon o obecnom zriadení mimo krízovej situácie nevyžaduje zverejnenie návrhov uznesení pred rokovaním obecného zastupiteľstva. Výnimkou je schvaľovanie návrhov všeobecne záväzných nariadení. Rovnako zákon o obecnom zriadení nepredpisuje spôsob a lehoty pre doručovanie podkladov poslancom obecného zastupiteľstva pred rokovaním obecného zastupiteľstva. V slovenských obciach štandardne rokovacie poriadky obecných zastupiteľstiev podľa podmienok v tej-ktorej obci regulujú lehoty pre doručovanie podkladov pre rokovanie obecného zastupiteľstva, spôsob doručovania, náležitosti podkladov, požiadavky na dôvodovú správu k predkladaným materiálom, a pod. Ide o „podrobnosti“, rokovania obecného zastupiteľstva podľa § 12 ods. 11 zákona o obecnom zriadení.

Počas krízovej situácie zákonodarca exaktne zakotvil skutočnosti, ktorých zverejnenie a doručenie poslancom musí predchádzať hlasovaniu per rollam:

• texty návrhov uznesení,
• dokumenty tvoriace podklady pre prijatie uznesení,
• dôvod, pre ktorí sa zvolilo výnimočné hlasovanie per rollam a nie je možné uskutočniť zasadnutie obecného zastupiteľstva s fyzickou prítomnosťou poslancov alebo prostredníctvom videokonferencie alebo inými prostriedkami komunikačnej technológie,
• informáciu o spôsobe a forme podávania pozmeňujúcich / doplňujúcich návrhov,
• informáciu o spôsobe hlasovania poslancov.

Zákonodarca predpísal kogentne lehotu a formu pre takéto zverejnenie a zaslanie. Tieto informácie sa musia zverejniť na web sídle a úradnej tabuli obce a zaslať poslancom najmenej päť pracovných dní pred uskutočnením hlasovania per rollam.

Následne majú poslanci lehotu troch pracovných dní na podanie doplňujúcich / pozmeňujúcich návrhov. Rovnakú lehotu má verejnosť na podanie pripomienok z plánovanému predmetu hlasovania per rollam.

Ak boli doplňujúce / pozmeňujúce návrhy / pripomienky doručené, tak je obec povinná ich následne zverejniť rovnako na web sídle a úradnej tabuli obce a zaslať poslancom najmenej dva pracovné dni pred uskutočnením hlasovania per rollam.

UPOZORNENIE

Do päťdňovej a dvojdňovej lehoty podľa § 30f ods. 5 zákona o obecnom zriadení sa nezapočítava deň hlasovania per rollam. Dni sa rátajú ako pracovné dni.

Zakotvenie povinného ex ante (voped) zverejnenia a doručenia materiálov, ako zvolil zákonodarca je vhodné z dôvodov

• spoločenskej kontroly
• jednoznačnosti predmetu hlasovania.

Zákonodarca nepredpísal formu ako má obec podklady pre hlasovanie per rollam doručovať poslancom. Je na rozhodnutí tej-ktorej obce, či sa doručovanie materiálov pre poslancov bude uskutočňovať osobne, poštovým doručovateľom alebo elektronicky. Počas krízovej situácie a s ohľadom na spôsob hlasovania per rollam, bude najefektívnejšie doručovanie bežnou emailovou komunikáciou. Pri doručovaní podkladov poslancom emailom je vhodné vyžiadať si potvrdenie prijímateľa o doručení, resp. prečítaní správy a jej príloh.

Napriek preferovanému doručovaniu emailom, je však potrebné pri voľbe spôsobu doručovania zohľadniť konkrétne okolnosti a klásť dôraz na čo možno najväčšie zachovanie objektivity rozhodovania. Napr. poslancami obecného zastupiteľstva môžu byť staršie osoby, pre ktoré je nevyhnutné aby im boli podklady doručené na naštudovanie v písomnej listinnej podobe.

Fáza hlasovania

Podľa § 30f ods. 5 zákona o obecnom zriadení „Na prijatie uznesenia je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov, ak tento alebo iný zákon neustanovuje pre schválenie uznesenia vyššie kvórum. Na prijatie nariadenia je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov. Na prijatie pozmeňujúceho alebo doplňujúceho návrhu je potrebná taká väčšina hlasov poslancov, aká sa vyžaduje na prijatie uznesenia alebo nariadenia, ktorého sa týkajú.“

Pri hlasovaní per rollam sa väčšiny pre prijatie uznesenia / všeobecne záväzného nariadenia počítajú z kvóra všetkých poslancov.

Zákonodarca stanovuje pre hlasovanie per rollam osobitné kvórum. Keďže poslanci nie sú „fyzicky“, ani „telekonferenčne, či inak technicky“ prítomní, novela logicky pre prijatie uznesenia formou hlasovania per rollam stanovila nadpolovičnú väčšinu hlasov všetkých (nie „prítomných“) poslancov.

Ak zákon o obecnom zriadení (či iný zákon) stanovuje 3/5 väčšinu prítomných poslancov, tak pri hlasovaní per rollam sa pre prijatie uznesenia vyžaduje 3/5 väčšina hlasov všetkých poslancov. Ide najmä o hlasovanie o návrhoch všeobecne záväzných nariadení obce.

Rovnako pri hlasovaní per rollam o pozmeňujúcich alebo doplňujúcich návrhoch novela stanovuje kvórum zo všetkých poslancov.

UPOZORNENIE

Pre prijatie rozhodnutia sa potrebný počet hlasov zaokrúhľuje vždy nahor. Napr. aj 5,4 (či 5,3 alebo 5,1) hlasu poslancov znamená, že pre prijatie rozhodnutia je potrebných 6 hlasov.

Pri hlasovaní per rollam je potrebné jasne a presne definovať možnosti hlasovania, tak aby bolo možné hlasovať jednoznačným spôsobom, napr. „hlasuje za, hlasuje proti, zdržuje sa hlasovania“.

Ak poslanec nehlasuje, či iným spôsobom nijako nereaguje, v zákonných alebo určených termínoch hlasovania, má sa zato že sa to, že nehlasoval. Účinky nehlasovania sú rovnaké ako pri zdržaní sa hlasovania. 

Následná fáza

Podľa § 30f ods. 5 zákona o obecnom zriadení „Prijaté uznesenie spolu s informáciou o menovitom hlasovaní poslancov o pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch a o návrhu uznesenia zverejní obec na úradnej tabuli obce a na webovom sídle obce, ak ho má zriadené, najneskôr v najbližší pracovný deň nasledujúci po uskutočnení hlasovania.“

Zákon o obecnom zriadení z dôvodu kontroly samotnými hlasujúcimi poslancami, ale i kontroly zo strany verejnosti zakotvuje povinnosť zverejnenia na úradnej tabuli obce a na web sídle obce najbližší pracovný deň:

• prijatých uznesení.

Spolu s prijatými uzneseniami sa zverejňujú aj informácie o menovitom hlasovaní poslancov o:

• pozmeňujúcich / doplňujúcich návrhoch a
• návrhoch uznesení (t. j. prijatých i neprijatých)

ODPORÚČANIE

Hlasovanie per rollam a jeho priebeh a jednotlivé procesné kroky je vhodné dôsledne zápisnične zaznamenávať. Vhodné je každému poslancovi výsledok hlasovania preukázateľne oznámiť. Vhodnou formou overenia, resp. kontroly zrealizovaného hlasovania per rollam môže byť zaradenie informácie o jeho výsledku v rámci programu najbližšieho rokovania obecného zastupiteľstva.