Žobranie na verejných priestranstvách predstavuje závažný, aktuálny, no nepochybne historicky determinovaný spoločenský problém. Môžeme ho bez výhrad považovať za nežiadúci sociopatologický jav.
Tento článok predstavuje sociologicko–právny pohľad na žobranie na verejne prístupných miestach, tak z hľadiska ústavnej koncepcie základných práv a slobôd, a to:
- Čl. 16 ods. 1 (nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia),
- Čl. 17 ods. 1 (osobná sloboda) a
- Čl. 44 ods. 1 a 2 (právo na priaznivé životné prostredie)
Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), ako aj z hľadiska samosprávnych oprávnení obcí vlastnou normotvorbou obmedzovať vyššie uvedené základné práva a slobody.
Nemožno viesť akékoľvek úvahy nad inštitútom základných práv a slobôd bez poukazu na sociologické súvislosti s nimi bezprostredne spojené, keďže základné práva a slobody, tak ako ich vymedzuje vo svojej II. hlave ústava, sú tou oblasťou právneho poriadku každého štátu, v ktorej sa v najširšej miere prejavuje rozmer práva, v zmysle ktorého je právo spoločenským fenoménom, tzn. vzniká, vyvíja sa a existuje vždy v rámci spoločnosti a nikdy nie mimo nej. Takéto značne prirodzeno-právne chápanie možno v najčistejšej podobe badať najmä u skupiny základných ľudských práv a slobôd, v mnohých štátoch označovaných ako osobné práva, do ktorej zaraďujeme aj týmto príspevkom skúmané Čl. 16 a Čl. 17 ústavy.
Ľudia, vrstva obyvateľov nachádzajúcich sa v sociálnej alebo hmotnej núdzi, ktorí sa nedokážu uživiť vlastnými prostriedkami tvoria prirodzenú súčasť každej spoločnosti. Pre človeka v núdzi je však nepríjemné, že prijímaním takejto pomoci sa zároveň vystavuje kontrole a zásahom do súkromia zo strany verejnej moci. Niektoré ohrozené skupiny sa v minulosti, podobne ako dnes, dostávali do situácií hmotnej núdze pomerne často. Tradične sem patrili telesne a duševne postihnutí – mrzáci, slepci, hluchonemí, mentálne retardovaní. V minulosti sa tieto defekty vyskytovali v oveľa väčšej miere. (Pozn.: Namiesto výrazov telesne postihnutí, duševne postihnutí, mentálne retardovaní sa odborníkmi v oblasti práv ľudí s postihnutím v súčasnosti odporúča používanie výrazov – osoby s telesným postihnutím, osoby s duševným postihnutím, človek s mentálnou retardáciou, resp. mentálnym postihnutím. Taktiež sa neodporúča používanie výrazov mrzák, slepec, hluchonemý, keďže môžu pôsobiť zraňujúco až urážlivo, z analogických dôvodov sa neodporúča používanie pojmov defekt, defektný, defektológia.)
Tradičná sociálna starostlivosť sa zameriavala aj na vdovy a siroty pri strate živiteľa. Ľudia upadali do biedy aj v dôsledku rôznych prírodných a ekonomických katastrof či kríz, neúrod, epidémii, vojen, povodní, požiarov, a i. Ďalší rizikový faktor predstavovala staroba. S rozvojom priemyselnej výroby a prisťahovalectvom veľkého počtu ľudí do miest počet žobrákov narastal do dovtedy nepoznaných rozmerov. Ako kľúč na poskytnutie pomoci sa rozhodujúcim kritériom stala práceschopnosť či práceneschopnosť žobráka. Ďalším kritériom bolo prísne rozlišovanie na „domácich“ a „cudzích“ ľudí v núdzi – teda domovská príslušnosť.
Pokiaľ ide o právne opatrenia v Habsburskej monarchii k rozhodujúcim patrili:
- Nariadenie Miestodržiteľskej rady o zákaze potláčania žobráctva z prvej polovice 18. storočia, vyzývajúce na kresťanskú dobročinnosť, no zároveň zdôrazňujúce potrebu opatrnosti voči predstieranej chudobe. Žobranie bolo povolené iba domácim práceneschopným žobrákom.
- Nariadenie Márie Terézie z r. 1775 prikázalo umiestňovať „nehodných“ žobrajúcich do tzv. robotárni,represia sa však vo forme nútených prác v Európe okrem Holandska a Anglicka neujala.
- Trestný zákonník Jozefa II. z r. 1787, ktorý dal definitívnu podobu policajnému postupu voči žobrákom. (Dudeková, G.: Od milosrdenstva k štátnej opatere, História č. 6/2007, 7. ročník, www.historiarevue.sk.)
V súčasnosti žije v našich obciach a mestách približne štyridsaťtisíc viditeľných žobrákov, obyčajne bezdomovcov a tulákov. Približne desaťtisícom Slovákov podobný osud údajne hrozí. Podľa údajov bratislavskej mestskej polície si za jeden deň žobrák v centre Bratislavy vyžobre aj päťdesiat eur..
Vo všetkých prípadoch a formách žobrania ide o činnosť ľudskú so závažnými dôsledkami v rámci spoločenských vzťahov. Ako taká by teda mala byť predmetom úpravy práva, teda právnych noriem, ako objektívne podmienených pravidiel správania sa vyjadrených v štátom stanovenej forme, teda v prameňoch práva. Na margo tejto požiadavky však musím konštatovať, že v súčasnom platnom právnom systéme Slovenskej republiky nenájdeme právnu reguláciu uvedených spoločenských vzťahov v žiadnom zo zákonných normatívnych právnych aktov.
Avšak inštitút zákazu žobrania na verejných priestranstvách upravený podzákonným právnym aktom – cestou všeobecne záväzného nariadenia obce, sa stal predmetom konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“ ) sp. zn. II. ÚS 45/96.
Generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) podal na ústavný súd návrh na začatie konania podľa Čl. 125 písm. c) ústavy o súlade všeobecne záväzného nariadenia miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava – Staré Mesto č. 3/1995, ktorým sa zakazuje žobranie alebo požívanie alkoholických nápojov na verejných priestranstvách mestskej časti, s Čl. 2 ods. 3, Čl. 13 ods. 1 a 2, s Čl. 67 a Čl. 68 ústavy, s Čl. 2 ods. 3 a s Čl. 4 ods. 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd, s § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) a s § 15 ods. 2 písm. a) zákona č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v z. n. p. Ústavný súd generálnemu prokurátorovi vyhovel a nálezom sp. zn. II. ÚS 45/1996 vyslovil nesúlad staromestského všeobecne záväzného nariadenia s uvedenými predpismi.
Ústavný súd zaujal stanovisko, že žobranie na verejných priestranstvách nemôže byť samo o sebe neprípustným, resp. zakázaným konaním. Neprípustnosť alebo zákaz nemá oporu v žiadnej zákonnej úprave. Všeobecne záväzné nariadenie, ktorým sa zakazuje žobranie na verejných priestranstvách, teda nie je v súlade s Čl. 13 ods. 1 ústavy, podľa ktorého povinnosti možno ukladať len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. [Pozn.: Ide o znenie Čl. 13 ods. 1 ústavy v čase predmetného konania ústavného súdu; po prijatí ústavného zákona č. 90 / 2001 Z. z. s účinnosťou od 1. júla 2001 je dikcia Čl. 13 ods. 1 písm. a) nasledovná: „Povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.“]
Napriek nepochybne správnym záverom ústavného súdu v predmetnom konaní sa vo vzťahu k inštitútu zákazu žobrania na verejne prístupných miestach podzákonným právnym aktom cestou všeobecne záväzných nariadení obcí a vo vzťahu k nálezu ústavného súdu sp. zn. II. ÚS 45/1996 vynára niekoľko mimoriadne zaujímavých interpretačných otázok.
Ako interpretačný problém sa z môjho pohľadu javí výklad § 48 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v z. n. p. (ďalej len „zákon o priestupkoch“), podľa ktorého: „Priestupkom proti verejnému poriadku je porušenie aj iných povinností, než uvedených v § 47 tohto zákona, ak sú ustanovené všeobecne záväznými právnymi predpismi, vrátane všeobecne záväzných nariadení obcí a všeobecne záväzných vyhlášok miestnych orgánov štátnej správy, ak sa takýmto konaním ohrozí alebo naruší verejný poriadok.“
A práve v tomto ustanovení v uvedenom konaní pred ústavným súdom mestská časť Bratislava – Staré Mesto hľadala Článkom 13 ústavy požadované zákonné splnomocnenie na ustanovenie povinnosti neprípustnosti žobrania na verejných priestranstvách v tejto mestskej časti všeobecne záväzným nariadením obce/mestskej časti.
Mestská časť Bratislava – Staré Mesto však argumentáciou založenou na § 48 zákona o priestupkoch v konaní pred ústavným súdom neuspela. Ústavný súd totiž vyslovil,: „že zákon o priestupkoch, aj keď splnomocňuje obce na vydanie všeobecne záväzných nariadení upravujúcich priestupok proti verejnému poriadku, neobsahuje splnomocnenie na ustanovovanie povinností, ktoré by boli v rozpore so zachovaním určitého základného práva alebo slobody.“
Zaujímavé je však zamyslenie sa nad otázkou, či nerelativizuje takýto nález samotnú podstatu § 48 zákona o priestupkoch, nečiní z neho obsolentnú (nadbytočnú) právnu normu a nerobí z neho de facto nepoužiteľné právne ustanovenie. Totiž len veľmi ťažko je možné nájsť také konanie, ktoré by bolo všeobecne záväzným nariadením obce prehlásené za priestupok, a zároveň by bolo takým správaním, ktorým sa neuplatňuje niektoré z ústavou priznaných základných práv alebo slobôd. S určitou dávkou vedeckej nepresnosti si dovolím povedať, že ide o požiadavku prinajmenej veľmi ťažko realizovateľnú v praxi.
Tento stav interpretačnej neistoty v predmetnej oblasti spoločenských vzťahov mal byť riešený cestou odstránenia deficitu zákonného ustanovenia o sociologicko-právnom probléme žobráctva v zákone o priestupkoch. Ministerstvo vnútra SR pripravilo v roku 2005 (materiál č. KM–186/VI–2005) návrh novelyzákona o priestupkoch, podľa ktorého sa § 47 ods. 1 písm. c) dopĺňa o tieto slová: „najmä žobraním, obťažovaním alebo prespávaním na verejne prístupnom mieste“. Po úspešnom legislatívnom procese by konečná dikcia § 47 ods. 1 písm. c) zákona o priestupkoch znela: „Priestupku proti verejnému poriadku sa dopustí ten, kto vzbudí verejné pohoršenie, najmä žobraním, obťažovaním alebo prespávaním na verejne prístupnom mieste.“
Proti tejto iniciatíve Ministerstva vnútra SR však občianske združenie Proti prúdu podalo hromadnú občiansku pripomienku, v dôsledku ktorej sa navrhovaný dodatok do novely zákona o priestupkoch zákona nedostal.
Splnomocnenci občianskeho združenia Proti prúdu poukázali najmä na dve skutočnosti:
- Navrhované ustanovenie je v rozpore s ústavou a Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, a to najmä týmito dokumentmi zaručeným právom na slobodu pohybu.
- Pojem „verejné pohoršenie“ je tzv. neurčitým právnym pojmom. Skutočnosť, či konanie vzbudzuje verejné pohoršenie treba posudzovať podľa okolností, t. j. miesta, času a spôsobu konania. Nemožno teda konštatovať, že určitý druh konania vzbudzuje verejné pohoršenie. (Tordová, S., Wilfing, P.: Bezdomovectvo – sociálny problém alebo zločin? www.hejrup.sk.)
Nemožno generálne konštatovať, že každá „forma žobrania“ vzbudzuje ipso facto verejné pohoršenie. Dva príklady z hlavnej ulice slovenského mesta.
Príklad č. 1:
Muž s veľkými slúchadlami na ušiach a umelou kosou v ruke predvádza na rohu ulice mimoriadne zaujímavé tanečné kreácie. Úsmevy a kamery okoloidúcich ľudí svedčia skôr o pobavení, než o pohoršení nad konaním tohto žobráka.
***
Príklad č. 2:
Skupinka vyše desiatich malých detí v zime pravidelne spieva na ulici náboženské piesne a ich anglicky hovoriaci „vedúci“ zastavuje okoloidúcich ľudí, rozdáva posvätné obrázky a vyberá peniaze. Tento prípad u niektorých okoloidúcich vyvoláva rozhorčenie u iných však zábavu a pochopenie.
***
Pojem verejné pohoršenie možno označiť za pojem normatívny a hodnotový. Tým sa vyjadruje, že musí byť napĺňaný od prípadu k prípadu na základe hodnotenia.
Taktiež podľa právneho názoru ústavného súdu žobranie samo o sebe nemožno považovať za konanie, ktoré ohrozí alebo naruší verejný poriadok. Ako priestupok proti verejnému poriadku sa podľa § 47 ods. 1 písm. c) stíha vzbudenie verejného pohoršenia, avšak žiadnu osobu nemožno stíhať za prípadné doposiaľ nenaplnené konanie. (sp. zn. II. ÚS 45/96).
Zvlášť zaujímavou otázkou, ktorá sa však nestala predmetom sporu v konaní pred ústavným súdom (sp. zn. II. ÚS 45/96) je vymedzenie samotnej podstaty slovného spojenia „zákaz žobrania“ použitého vo všeobecne záväznom nariadení mestskej časti Bratislava – Staré Mesto č. 3/1995. Tak navrhovateľ, odporca aj ústavný súd vo svojich stanoviskách bez výhrad hovoria o všeobecne záväznom nariadení „ukladajúcom povinnosť neprípustnosti žobrania na verejných priestranstvách“, ktorým dochádza k zásahu do ústavou garantovaných základných práv a slobôd.
Jazykový zvrat „zákaz žobrania“ však prirodzene nabáda k výkladu, že nejde o ukladanie povinnosti neprípustnosti žobrania zasahujúcej do základných práv a slobôd v zmysle Čl. 13 ods. 1 ústavy, ale o samotné obmedzenie, teda medze ústavne garantovaných základných práv a slobôd (nedotknuteľnosti osoby a jej súkromia, slobody pohybu) v zmysle Čl. 13 ods. 2 ústavy.
Za povinnosť nemožno označiť príkaz zdržať sa uplatnenia svojho práva. (Poznámka: v našom prípade najmä práva na slobodu pohybu subsumujúce pod seba oprávnenie žobrať na verejných priestranstvách.) Takéto právne postavenie nemá povahu povinnosti. Je obmedzením práva podliehajúcim ústavnému režimu Čl. 13 ods. 2.
V prípade osvojenia si takejto interpretácie by však akákoľvek aj potenciálna možnosť obmedzenia, resp. zákazu žobrania na verejných priestranstvách cestou podzákonných právnych aktov bola aj v budúcnosti celkom vylúčená, pretože medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom.
Ako ďalší problém sa javí skutočnosť, že základné právo určitej osoby je vždy v úzkej interakcii a napätí k základnému právu alebo slobode inej osoby. V konkrétne uvádzanom prípade konania pred ústavným súdom nezávislý súdny orgán ochrany ústavnosti jednoznačne preferoval nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia a slobodu pohybu, dovolím si povedať „príslušníkov minoritných skupín obyvateľstva“ pred skupinou základných práv a slobôd ostatných subjektov. Za všetky spomeniem aspoň Článkom 44 ústavy garantované právo na priaznivé životné prostredie, no nemožno obísť ani Článkom 64 a nasl. ústavy a zákonom o obecnom zriadení zaručené právo obce na samosprávu.
V zmysle Čl. 16 ods. 1 ústavy „nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia je zaručená“. Podľa Čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) „každý má právo na rešpektovanie svojho súkromného života“. Európsky súd pre ľudské práva zdôrazňuje, že pojem „súkromný život“ je široký pojem, zahŕňajúci okrem iného, aspekty fyzickej a sociálnej identity jednotlivca vrátane práva na osobnú autonómiu. (Case of Pretty v. The United Kingdom. Application no. 2346/02, § 61)
V rozhodnutiach aplikujúcich Čl. 8 Dohovoru sa predovšetkým opakovane zdôrazňuje, že účelom práva na súkromný život je ochrana jednotlivca proti svojvoľným zásahom verejnej moci. (Belgian Linguistic Case. Publications of the European Court of Human Rights. Series A, 1968, č. 6, str. 33, § 7)
Európsky súd pre ľudské práva judikoval, že prípadný zásah do práva na súkromie musí mať oporu vo vnútroštátnom právnom poriadku. (Handyside Case. Publications of the European Court of Human Rights. Series A, 1976, č. 24, str. 22, § 48.)
Podstatou práva na súkromný život je možnosť jednotlivca v určitej sfére spoločenských vzťahov žiť podľa svojich predstáv bez zbytočných obmedzení, príkazov a zákazov ustanovených orgánom verejnej moci. (I. ÚS 33/95. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 29. novembra 1995, zverejnený v Zbierke nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 9/1995.)
Účelom ústavou priznaného práva na súkromie je okrem iného zabrániť štátnym orgánom aj orgánom územnej samosprávy, aby zasahovali do správania jednotlivca nad nevyhnutnú mieru a príliš neprimerane riadili jeho súkromný život. (II. ÚS 94/95. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 13. decembra 1995, zverejnený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, čiastka 1, pod číslom 3/1996.)
„V zmysle Čl. 17 ods. 1 ústavy, osobná sloboda sa zaručuje.“ Pod osobnou slobodou sa rozumie: „voľný, ničím neobmedzený pohyb človeka, ktorý sa môže podľa vlastného rozhodnutia zdržiavať na určitom mieste alebo slobodne z tohto miesta odísť.“ (III. ÚS 204/02. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 22. januára 2004, zverejnený v Zbierke nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 2004, str. 132.)
Na strane druhej v „zmysle Čl. 44 ods. 1 a 2 ústavy, každý má právo na priaznivé životné prostredie. Každý je povinný chrániť a zveľaďovať životné prostredie a kultúrne dedičstvo.“ Subjektom práva podľa Čl. 44 ods. 1 a subjektom povinnosti podľa Čl. 4 ods. 2 je každý, no empirické skúsenosti preukazujú, že práve v dôsledku činnosti spoločensky neprispôsobivých osôb konajúcich mnohokrát aj pod vplyvom alkoholu dochádza k častému znečisťovaniu verejných priestranstiev, napr. rozbíjaním fliaš od alkoholu, odhadzovaním odpadkov, vykonávaním telesnej potreby, a pod.
Deklarované právne názory ústavného súdu o tom, že nemožno stíhať a sankcionovať žobrajúcu osobu len na základe domnienky, že sa za vyžobrané peniaze opije, a potom bude robiť výtržnosti, ako aj názory, že so žobraním, prípadne aj v kombinácií s požitím alkoholických nápojov na verejnom priestranstve nemožno automaticky spájať domnienky o prípadnej možnosti, že sa tým ohrozí životné prostredie, si podľa môjho názorunevšímajú jeden zo základných princípov práva životného prostredia, ktorý sa musí v zmysle environmentálnej právnej úpravy na komunitárnej úrovni aj vnútroštátnej úrovni tiahnuť celou ochranou životného prostredia, a to konkrétne princípu predbežnej opatrnosti, v zmysle ktorého, ak možno so zreteľom na všetky okolnosti predpokladať, že hrozí nebezpečenstvo poškodenia životného prostredia, nesmie byť pochybnosť o tom, že k takémuto poškodeniu skutočne dôjde, dôvodom pre odklad opatrení, ktoré majú poškodeniu zabrániť.
Navyše podľa právnej teórie právo na životné prostredie je subjektívnym právom verejnoprávnej povahy, t. j. je uplatniteľné voči štátu. Jeho subjektu (nositeľovi) poskytuje nástroje zabezpečujúce mu takú kvalitu životného prostredia, ktoré mu umožňujú nerušene žiť, a to tak z hľadiska osobného, ako aj spoločenského života, t. j. mal by mať právo na nerušené, dôstojné životné prostredie poskytujúce mu možnosť dobrého životného pocitu. (Čič, M.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky, Matica Slovenská, Martin, r. 1997, str. 225.)
V zmysle Čl. 64 ústavy, „základom územnej samosprávy je obec.“ Zákon o obecnom zriadení pri vymedzení samosprávnej pôsobnosti obce uvádza, že obec uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou svojho majetku. Z tohto dôvodu obce často riešia žobranie ako priestupok proti verejnému poriadku podľa § 47 ods. 1 písm. g) zákona o priestupkoch spáchaný cestou neoprávneného zaberania verejného priestranstva. Tu badať výrazný prejav interakcie takéhoto oprávnenia obce s ústavou zaručenou osobnou slobodou tak, ako ju vymedzil ústavný súd v náleze z 22. januára 2004 sp. zn. III. ÚS 204/02 (Pozn.: pozri predchádzajúci text). Navyše ponúka sa otázka, či žobranie skutočne napĺňa skutkovú podstatu priestupku podľa § 47 ods. 1 písm. g) zákona o priestupkoch, napr. pri tzv. „pohybujúcich sa žobrákoch.“
Všetky tieto skutočnosti, na ktoré som upozornil, poukazujú na nevyhnutnosť komplexnej zákonnej úpravy spoločenského fenoménu žobrania na verejných priestranstvách. Absencia normatívneho právneho aktu s právnou silou zákona, vyvoláva podľa môjho názoru stav právnej neistoty, a to najmä vo vzťahu k obciam a hlavne k možnostiam jej normotvornej činnosti v danej oblasti spoločenských vzťahov. Ako príklad nerešpektujúci uvedené rozhodnutie ústavného súdu môžem uviesť návrh všeobecne záväzného nariadenia mesta Tisovec o dodržiavaní verejného poriadku na území mesta Tisovec z roku 2007, ktorým sa: „v záujme ochrany života, zdravia, majetku, bezpečnosti občanov a ochrany životného prostredia zakazuje (Pozn.: okrem iného) obťažovať občanov žobraním.“
Nedostatok zákonnej právnej normy regulujúcej žobráctvo však na úrovni obcí nevyvoláva problémy len v rovine tvorby práva, ale naše empirické skúsenosti preukazujú na mnohé problémy aj v rovine aplikácie práva. Častokrát predovšetkým obecná polícia, aj vzhľadom na svoju odborné personálne obsadenie, a to najmä v menších obciach, prirodzene nie je schopná adekvátnym spôsobom interpretovať nálezy ústavného súdu ako aj neurčité právne pojmy použité zákonom o priestupkoch v § 47 upravujúcim priestupky proti verejnému poriadku. Samozrejme s nejasnosťami kráča ruka v ruke aj nevyhranený postoj a následne nedostatočný postup obecnej polície voči žobrajúcim osobám.
Je viac ako zrejmé, že uvedený nevyhovujúci právny stav nemôže riešiť problémy takého chorobného spoločenského javu akým je žobráctvo.
